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案涉三份裁判：

三亚中院（2018）琼02行初3XX号（一审）

海南高院（2019）琼行终3XX号（二审）

最高法（2020）最高法行申1XXX号（再审）

一、案情简介

2009年12月，A公司从另一公司受让取得涉案宗地，面积7313.1平方米（约11亩），土地证有效期至2074年。2010年，A公司完成初步设计方案并进行场地平整。

此后数年间，多项政府行为先后作用于该宗地：（1）2010年11月，春光路改造工程获批，道路红线占用宗地156.8平方米。（2）2011年1月，三亚市启动各片区控规修编，规划部门停止办理涉案地块报建手续。（3）2011年10月至2016年9月，涉案土地被社区居委会擅自出租给他人经营餐馆。（4）2012年2月，市政府批复丰兴隆片区控规；4月11日A公司提出报建申请，4月19日规划部门出具建筑设计条件，但A公司未按期报送设计方案，此后近五年未再报建。（5）2014年7月，市政府变更河道治导线，占用宗地171平方米并导致南侧约1504.8平方米土地退线受限。

2017年2月7日，国土局启动闲置调查。6月规划局重新出具建筑设计条件，8月A公司进行项目备案。9月国土局认定闲置满两年、系非政府原因。12月22日三亚市政府作出无偿收回决定（20号收地决定），海南省政府复议维持。A公司遂提起行政诉讼。

（一）一审：撤销收地决定

一审法院采取分段认定法，将2010年12月（应动工日）至2017年6月分为两段审查。第一时段（2009-2012）：认定春光路占地和控规修编停止报建均属政府原因，依据海南省规定"政府原因消除后满一年为新的动工开发日期"，将新开发日顺延至2012年4月。第二时段（2012-2015）：认定河道治理规划变更属政府原因，并将报送设计方案的一年计入非闲置期间，多次顺延开发日至2015年7月；同时认定规划变更致可用面积减少，行政机关未补偿前政府原因影响不消除，以2017年6月重新出具建筑设计条件为消除时点。最终，一审法院判决三亚市政府未查明闲置原因、未确定政府原因影响起讫时间，主要证据不足，撤销收地决定及复议决定。

（二）二审：改判驳回原告诉讼请求

二审全面推翻一审，核心修正三项：第一，A公司取得2012年4月建筑设计条件后未按要求报送设计方案，不存在规划部门"不作决定"的问题；第二，2014年治导线批复未对外公开，A公司2017年才得知，且两年规划指标一致，不构成政府原因；第三，A公司对他人占地五年未起诉投诉，属放任。

二审结论：2009年12月至2012年4月控规修编期间属政府原因，此后至2017年2月启动调查近五年闲置为企业自身原因，已满两年。撤销一审判决，驳回全部诉讼请求。

（三）再审：驳回申请，但要求补偿被占用土地

关于政府与企业共同原因造成土地闲置的责任分担与时间认定问题。再审法院认定A公司自2009年12月10日取得涉案土地证，但具体交付土地日期不明确，根据据《海南省闲置土地认定和处置规定》第六条规定，应当以取得土地使用权后1年为动工开发日期。故闲置总期间为2010年12月10日至2017年2月7日，扣除政府控规修编原因期间（至2012年4月19日），企业原因闲置仍远超两年。逐一驳回A公司抗辩：道路改造工程（2012年-2015年2月）不影响报建；河岸治导线变更导致退线程度不足以严重影响A公司报建与动工开发；他人占地属民事纠纷，A公司既未提起民事诉讼，也未积极申请相关行政机关处理，进一步反映其报建和动工开发意愿。

启动调查后的报建不构成阻却事由。 2017年报建时闲置已满两年，事后报建不阻却无偿收回。三亚市政府作出无偿收回土地决定前，环海公司尚未办理完毕相关建设批准手续，更未实际动工开发，并未形成足够的需要存续保障的信赖利益。

被占用影响的327.8平方米土地仍需补偿。 三亚市政府因规划调整占用和影响涉及A公司取得土地有156.8平方米与171平方米土地。考虑到156.8平方米土地被占用时与171平方米土地开发受到影响时，涉案宗地尚未闲置满两年，尚不符合无偿收回条件，且当时也无行政机关作出无偿收回土地的决定，本着有利于保护企业产权的角度，三亚市政府对上述土地使用权仍需要依法予以补偿。

二、法律依据

《城市房地产管理法》第二十六条 超动工开发日期满两年未动工的，可以无偿收回；但因政府行为造成迟延的除外。

《闲置土地处置办法》第八条 有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：

（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；

（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；

（三）因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；

（四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；

（五）因军事管制、文物保护等无法动工开发的；

（六）政府、政府有关部门的其他行为。

因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，依照前款规定办理。

第十四条 除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：

（一）未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本；

（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。

《海南省闲置土地认定和处置规定》第六条 本规定第二条所称动工开发日期，按照国有建设用地使用权有偿使用合同约定或者划拨决定书规定认定；没有约定、规定或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起1年为动工开发日期；实际交付土地日期不明确的，以核发土地使用权证之日起1年为动工开发日期。

《海南省闲置土地认定和处置规定》第十四条 因政府原因造成土地闲置，有确定的起讫时间的，可以扣除政府原因造成的土地闲置时间，扣除后仍符合闲置土地条件的，可以认定为非政府原因造成土地闲置。

《城乡规划法》第50条第一款 在选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证发放后，因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。

《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（2015年）第一条第（二）项 明确动工开发日期的认定标准。动工开发日期按照合同约定和文件规定认定。没有合同约定、文件规定或者合同约定、文件规定不明确的，以实际交付土地之日起1年为动工开发日期；实际交付土地日期不明确的，以核发土地使用权证之日起1年为动工开发日期。因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行动工开发建设的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期，签订补充协议或者重新签订土地使用权有偿使用合同约定新的动工开发日期的除外。

三、争议焦点 

焦点一：闲置责任应由哪一方承担？

闲置总期间为2010年12月10日至2017年2月7日这一客观事实并无争议。A公司主张道路占用、控规修编、治导线变更、他人占地均为政府原因；市政府主张上述因素均不影响报建。审判法院对此也有分歧：一审宽泛认定各类规划、市政行为均构成政府原因；二审、最高法确立实质性阻断标准，本案中的各因素仅有完全关闭报建通道的全域控规修编符合阻断标准。

焦点二：启动闲置土地调查后申请报建是否构成阻却无偿收地的事由问题？

A公司主张其于2017年申请报建后，已经取得规划部门出具的新的规划设计条件，同年还在相关行政主管机关就建设项目进行了备案登记，应当成为阻却无偿收地的事由。各方分歧核心为：闲置事实形成后、调查程序启动前未开发，调查启动后的补救报建行为，能否否定此前已经成立的闲置法律状态，阻却无偿收回决定作出。二审、再审法院均认为调查启动后的报建、备案行为属于事后补救行为，不产生推翻已成立闲置状态的法律效力。

焦点三：被占用的327.8平方米土地应否补偿？

政府占用在先，闲置满两年在后。A企业提出，政府长期占用、限制 327.8㎡土地且未补偿，行政机关无权直接无偿收回全部宗地。行政机关主张土地因企业闲置整体收回，局部占地补偿问题一并消灭。一审将此作为认定政府原因的因素，二审未直接回应，最高法则明确政府占用产生的补偿义务独立，不因闲置收回而消灭。

四、法理分析

（一）闲置土地认定标准

闲置认定包含事实判断、归因判断、法律后果三层。三级法院的分歧主要在归因层。从最高法裁判中可提炼以下标准：

第一，闲置期间的确定规则。根据《闲置土地处置办法》第二条及《海南省闲置土地认定和处置规定》第六条，应动工开发日期的认定首先以国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期为准，约定不明确的，以实际交付土地之日起1年为动工开发日期，实际交付日期不明确的，以核发土地使用权证之日起1年为动工开发日期。本案中，因出让合同未明确约定动工开发时间，最高法采用从有利于A公司角度确定2010年12月10日为应动工开发日期。关于截止日，最高法以《闲置土地调查通知书》送达日为准，因为闲置调查期间的时间出于土地闲置调查原因，可不列入土地闲置时间，体现对行政相对人权益的保护原则。

第二，区分报建障碍与开发影响。 法律意义上的政府原因必须实质性阻碍企业依法报建。控规修编期间规划部门停止受理报建，报建通道被关闭，构成政府原因。道路施工和治导线变更不影响企业去规划局递交材料，不构成报建障碍。

第三，影响程度的比例审查。 即便存在影响也须达到相当程度。156.8平方米道路占用仅占总面积2.1%，171平方米治导线影响占2.3%，小宗地且非核心地区占用不致影响整宗土地整体开发。对宗地的局部影响如不能显著改变整体可开发性，不应认定为闲置的政府原因。

（二）政府与企业均有过错时的责任分担

1.企业的报建义务及边界。

报建义务是企业应当承担的义务，不因政府行为存在而当然豁免。A公司2012年取得条件后未在有效期内报送方案，此后五年也未再报建，2017年报建获及时受理，证明在此期间内报建通道始终畅通。但该义务亦有边界——如果政府行为已根本改变规划条件（如大幅缩减容积率、变更用地性质），企业面临的已不是"要不要报建"而是"原项目是否还可能实现"，此时企业的报建义务则有可能获得免除。

2. 混合过错采用 “分段切割、时长扣减” 模式

闲置处置采用客观时间分段规则：单独剥离纯粹政府完全阻却报建的时段全额扣除；剩余闲置时长全部归责企业，若剩余时长满两年，行政机关有权作出无偿收回决定。本案中，最高法在裁定中适用了该模式：首先，确定闲置总期间为2010年12月10日（应动工开发日期）至2017年2月7日（闲置调查通知书送达日），总期间约6年2个月；第二，扣除政府原因期间，2010年12月10日—2012年4月19日（约1年4个月）；第三，核验剩余企业原因期间，2012年4月19日—2017年2月7日，约4年10个月，远超两年，涉案土地符合闲置土地的构成要件。

3. 企业负有法定止损义务，消极放任扩大闲置的后果自行承担

土地遭遇第三方侵占、局部规划不利调整时，企业具备多元救济途径：向规划部门申请调整规划条件、书面申请延期动工、提起民事诉讼排除妨害、申请行政机关清退违法占地。企业长期不采取任何止损措施，由此扩大的闲置期间全部归责企业，不得计入政府可扣除闲置时段。本案中，案涉土地自 2011 年 10 月至 2016 年 9 月长期被第三方擅自占用经营餐馆，同时 2014 年河道治导线调整造成局部土地开发受限，A公司作为合法土地使用权人，本可通过多元法定途径及时止损，但A公司在长达近五年时间内，未采取任何一项维权、补救措施。法院据此认定，因企业怠于履行止损义务所拉长的闲置期间，全部归责于企业自身，该部分时长不得纳入政府原因对应的可扣除闲置时段，不能作为企业免责抗辩事由。

（三）补偿和无偿收回土地界限判定

 本案明确区分土地闲置无偿收回与公共建设占地补偿两类相互独立的行政法律关系，划定二者适用边界：第一，若扣除政府原因造成的闲置时段后，土地因企业自身过错闲置满两年，行政机关依据《城市房地产管理法》《闲置土地处置办法》有权作出无偿收回整宗国有建设用地使用权的决定。闲置收回制度的规范目的是惩戒权利人怠于开发、浪费土地资源的行为，评价对象是企业长期不履行开发义务的消极行为。第二，政府此前因道路建设和河道规划占用、限制部分土地使用，此时宗地尚处合法持有状态，未满两年闲置，政府有补偿义务。占地补偿制度系规制行政机关规划调整、市政工程建设对私人不动产物权的侵害，评价对象是政府公权力行使造成财产减损后果。两层法律关系互不取代——政府不能以嗣后收回为由否定此前的补偿义务，企业的受偿权利也不影响闲置收回的成立。这一判断防止了闲置收回制度的过度扩张：收回土地的同时，政府仍应为自己此前的占用承担对价。

杨博炜律师

江苏三法律师事务所管理合伙人，南京句容商会监事长，长期承担省、市、区多家政府机关和国有企事业单位的法律服务工作。《江苏省公共法律服务条例》《南京市国家公祭保障条例》《南京市流动人口服务与管理条例》的主要执笔起草人之一。

曾经担任南京市律师协会第八届理事会副秘书长，并曾获得江苏省优秀青年律师、南京市律师行业优秀党员等称号。