全文如下

       历史与当代交织，责任与使命共融，笔下的法律条文不仅是规则，更是对时代的回应。作为江苏省人大代表和江苏三法律师事务所主任，我先后参与了《南京市国家公祭保障条例》、《江苏省公共法律服务条例》等地方性法规的起草工作。回顾这段历程，我深刻体会到地方立法在国家治理现代化中的重要作用，以及法律工作者在立法过程中的责任与担当。

时代呼唤与法治需求

       两部法规，一部关乎历史记忆与国家尊严，一部关乎公共服务与百姓民生，共同彰显了地方法治建设的不懈探索。
       《南京市国家公祭保障条例》的诞生源于强烈的现实需求和深厚的历史背景。2014年2月27日，十二届全国人大常委会第七次会议通过决定，将12月13日设立为南京大屠杀死难者国家公祭日。而在全国人大常委会立法后的几年间，未有进一步实施细则出台。南京作为南京大屠杀发生地，日本侵略者的暴行给南京人民留下了永久的伤痕。为了不忘这段历史，也为了珍爱和平，南京市人大常委会作出了立法决定。

       《江苏省公共法律服务条例》的制定则基于不同的社会需求。2011年11月，江苏省第十二次党代会在全国率先提出要“加快构建覆盖城乡的公共法律服务体系”。经过十多年的探索实践，逐步形成了具有江苏特色的“一条主干”+“四张网”的公共法律服务体系。但我在履职中发现相关政策文件效力层级较低，刚性约束力不强，新情况、新问题又不断出现，需要通过地方立法作出顶层制度设计。于是我带领律所工作人员自费前往南京、苏州、常州和淮安等地调研。省公共法律服务体系建设虽然取得了重要进展，但仍存在着发展不均衡等问题。从每万人拥有律师数量这一指标来看，南京、苏州、常州地区分别达到8.5名、4.2名、3.9名，而盐城、淮安、宿迁等地才分别为1.48名、1.76名、1.77名。各地政府购买公共法律服务的制度尚未全面规范建立，特别是乡镇（街道）公共法律服务中心（站）大部分依托司法所，没有独立的接待服务场所，缺少专职公共法律服务的工作人员，承担了较多的司法行政职能工作。一些地方部门对公共法律服务的认识不足，宣传力度不够，遇有法律问题，大部分群众还是习惯于求助信访、公安等部门，公共法律服务资源没有很好地发挥作用。

 创新探索与实践耕耘

       《南京市国家公祭保障条例》的起草开创了多个江苏立法先河。
       这部法规是省内首部由人大委托律师团队起草的法规。2018年5月22日，我和同事到南京市人大常委会机关正式接受委托，此时距当年国家公祭日不到7个月。这期间，法规草案还需经市人大常委会两次审议和省人大常委会审查批准程序。对立法来说，时间极为紧张。我们用了整整45个昼夜，参考了200多万字的立法资料，形成了约14万字的立法前评估报告。时间紧迫，在市人大组织下，我们先后召开76场座谈会，征求72个街（镇）、227个村（社区）及基层立法联系点意见。听取283名市人大代表、1347名区人大代表、16000余名各界群众等群体意见，收集立法建议400余条。我们在南京市11个区发放了2200份民意调查函，覆盖社会各界群众。从社会反映看，78.1%的被调查人认为有必要出台保障公祭活动与场所的地方性法规。
       《江苏省公共法律服务条例》的制定同样注重广泛听取意见。作为省人大常委会基层立法联系点之一，三法律师事务所在《江苏省电动自行车管理条例》、《江苏省公安机关警务辅助人员管理条例》等法规制定期间，省人大常委会专门上门听取意见建议。这一做法也成为近年来的常态。面向全社会的民意征集工作越来越常态化制度化，基层立法联系点设置越来越多，群众的意见原汁原味直达立法机关，全过程人民民主重大理念越来越得到充分展现。2019年，我在省十三届人大二次会议上提出“关于加强我省公共法律服务体系建设保障的建议”。经省人大常委会决定，将该建议列为2019年度重点督办建议。2020年省人代会上我领衔提出了《关于制定〈江苏省公共法律服务体系建设促进条例〉，进一步提升我省公共法律服务体系建设水平的议案》，被省人大常委会采纳并列入立法计划。2022年12月1日，《江苏省公共法律服务条例》正式施行。

问题导向与制度创新

       《南京市国家公祭保障条例》作为创制性立法，没有样本可供参考，哪些条款应该列入？我们着重解决了以下几个关键问题：这部法规既详尽保障公祭日当天，明确“举行国家公祭仪式鸣放警报时，除了正在执行紧急任务的特种车辆、正在从事特种作业的人员以外”，“在主城区道路上行驶的机动车停驶鸣笛致哀一分钟，火车、船舶同时鸣笛致哀”，其他人员“就地默哀一分钟”；也保障全年，建立了对国家礼仪活动的长效治理机制，要求“市教育行政主管部门应当将国家公祭主题教育纳入本市中小学地方课程，组织教材编写”。针对社会上一度出现的宣扬、美化侵略战争和侵略行为，条例“禁止任何单位和个人歪曲、否认南京大屠杀史实，侮辱、诽谤南京大屠杀死难者、幸存者，编造、传播含有上述内容的有损国家和民族尊严、伤害人民感情的言论或者信息”，并在法律责任部分明确“构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任”，对宣扬、美化侵略战争和侵略行为划定法律红线，作出详细规定。

       《江苏省公共法律服务条例》则解决了公共法律服务体系建设中的多个难点：条例明确了公共法律服务的内涵和外延，规定公共法律服务“是指为了保障公民、法人和其他组织在社会公共生活中的法律服务需求而提供的公共法律服务设施、服务产品、服务活动以及其他相关法律服务”。条例明确“县级以上地方人民政府应当将公共法律服务纳入国民经济和社会发展规划以及法治建设、公共服务等相关专项规划”，强化了政府责任。条例对实体、热线、网络“三大平台”建设和运营管理作了具体规定，要求“省、设区的市、县（市、区）、乡镇（街道）应当设立公共法律服务中心，村（居）应当设立公共法律服务室”。

国家肯定的法治价值

       《南京市国家公祭保障条例》的制定和实施，获得了国家层面的高度认可。出席当年国家公祭日活动的时任中共中央政治局委员、全国人大常委会副委员长王晨，专门前往南京市人大常委会机关调研，在全面了解《南京市国家公祭保障条例》制定通过情况后表示：“这部法规社会关注度高，反映积极正面，为南京市国家公祭活动的举行提供了有力法治保障，是将社会主义核心价值观融入法治建设的实际举措，对其他地方立法具有示范带动作用。”这一评价不仅是对我们立法工作的充分肯定，也为条例的价值和意义作出了权威的注解。
       2018年12月13日，《南京市国家公祭保障条例》生效后，中央和地方主流媒体都进行了报道宣传并给予了肯定。江苏省广播电视总台制作的《〈南京市国家公祭保障条例〉是怎样炼成的》节目，获得了中国新闻奖电视消息一等奖。《〈南京市国家公祭保障条例〉立法前评估与草案起草》在南京市第六届社科决策咨询优秀成果评奖中获得一等奖。此外，该条例还入选了中国法学会立法学研究会、浙江立法研究院首次在全国范围内组织评选的“地方立法十大范例”。评审专家认为，这部法规是“专门保障国家重大活动的地方性法规，是在全国范围内唯一将‘默哀一分钟’写进法规的地方立法”。通过条例的制定和贯彻实施，为国家公祭活动筑起了一道坚实安全防线，确保历史真相得以铭记、民族尊严得以维护。

价值彰显与经验积累

       通过参与这两部法规的制定工作，我获得了许多宝贵的立法经验与启示。
       立法工作必须坚持党的领导、人大主导和社会共同参与。《南京市国家公祭保障条例》制定过程中，始终坚持重要事项及时向市委请示报告，记得在立法调研阶段，市人大常委会党组就立法指导思想、主要制度和核心条款等重大事项向市委作了专题汇报。
       立法过程需要广泛听取民意。两部法规的制定都充分听取了社会各界的意见，这不仅有助于提高立法质量，也使法规出台后更能得到社会的认同和遵守。《南京市国家公祭保障条例》制定前实地开展问卷调查，形成的《南京市公民“国家公祭”意识调查报告》显示，绝大多数的被调查者认为有必要出台保障公祭活动与场所的地方性法规。
       地方立法要注重突出特色和有效管用。江苏立法工作的一大亮点就是在全国率先提出“不抵触、有特色、可操作”的九字方针。从地方立法模式和内容上来看，江苏不少具有创新引领意义的做法和亮点在全国推广。律师可以在地方立法中发挥重要作用，律师的法律素养、实践经验、社会责任感，以及行业的高组织度、职业广泛的社会接触，使律师团队在立法起草工作中具有独特优势。我记得时任南京市人大法制委主任委员姚正陆讲：“不管是过程还是结果，都表明了委托律师起草这部法规的做法是正确的。”

法治进程与民主深化

       回顾这两部法规的制定过程，我对我国立法工作的发展趋势有了更深的认识。
       立法质量要求越来越高。新时代以来的立法工作，不仅省市立法数量大幅提升，许多领域走向“有法可依”，而且立法质量更高、审议更严。现在在分组审议现场，每个议题均有常委会组成人员带头作重点发言，其他委员作补充发言。
       立法机制不断创新。《南京市国家公祭保障条例》出台后，南京市人大常委会作出决定，要求今后重大地方立法项目都必须进行立法前评估。南京市人大常委会还为每名委员聘请一位法律顾问，来提升审议的专业性。
       立法与改革决策衔接更加紧密。近年来，江苏在全国推出了20多部具有率先意义的创新立法，以法治方式不断促进经济社会发展。这些立法不仅解决了当下的实际问题，也为国家层面立法积累了经验。
参与这两部条例的起草工作，是我律师生涯中难得的经历。每当我走进侵华日军南京大屠杀遇难同胞纪念馆，或是看到公共法律服务中心里群众获得急需的帮助时，我深深感到立法工作背后的千钧重量。
       法律从来不只是冰冷的条文，更是对历史的铭记、对和平的守护，是对公平正义的追求、对群众关怀的体现。从南京到江苏，从国家公祭保障到公共法律服务，我和三法律师事务所将继续在立法道路上探索前行，用专业和责任贡献更多法治力量。

孙勇律师

江苏三法律师事务所名誉主任

       南京仲裁委员会仲裁员、江苏省优秀律师、南京十佳律师、南京市司法局优秀共产党员、江苏省第十、十一、十二、十三、十四届人大代表。长期为各类政府机关、大型国企与民营企业提供法律服务，擅长处理复杂民商事、行政案件。

 




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