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三法所王和平、潘祥律师论文获最高人民法院行政审判庭转载
6月11日，由江苏三法律师事务所党支部书记、管理合伙人王和平律师，青年律师潘祥撰写的论文《闲置土地收回制度的司法审查规则》被最高人民法院行政审判庭公众号转载！此前，该论文也被刊载于《金陵法律评论》2024年卷。
闲置土地收回制度的司法审查规则
王和平 潘 祥
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闲置土地收回制度的司法审查规则
王和平 潘 祥
摘 要：闲置土地收回制度，既关乎土地资源的节约集约高效利用，又涉及土地使用权人的重大财产权益，与之相关的法律争议一直是司法审查的难点。闲置土地收回虽然已有相关规范，但由于在微观层面上缺乏详尽且细致的规定，导致在执行过程中遭遇多方面的挑战与困难。究其根源，一是土地出让合同的性质存在分歧，影响后续行政行为与司法裁判的作出；二是闲置原因的认定标准尚未明确，导致司法实践的判断不一；三是补偿标准的确定没有考虑不同的收回原因及收回方式，给土地使用权人的权益保障带来不确定性。对此，应明确土地出让合同的性质为行政协议，以统一认识并规范操作；以法律规范标准、合同义务标准和主观过错标准递进式认定闲置原因，从而准确适用闲置土地收回制度；同时应以“市场评估价格”为原则的补偿标准确定闲置土地收回的补偿，并结合因企业原因导致土地闲置的因素，合理扣除相应价值，以平衡政府与企业之间的利益，确保补偿公平合理。
关键词：闲置土地；出让合同；闲置原因；补偿标准
一、问题的提出
自21世纪以来，我国房地产业呈现出蓬勃发展态势。在此背景下，对房地产市场的有序调控与科学引导变得尤为重要。为优化土地资源配置，有效遏制房地产企业的囤地和炒地行为，防止房价的非理性上涨，国家层面已高度重视并显著增强了对闲置国有建设用地使用权（以下简称“闲置土地”）的依法收回力度。2012年，为解决闲置土地收回规则分散的问题，原国土资源部出台了《闲置土地处置办法》（以下简称《处置办法》）,规定了闲置土地的调查与认定过程，以及收回土地的具体条件。然而，该部门规章对于闲置土地收回细节的规定尚存不足，导致在实践中面临多方面的挑战和问题。
首先，对国有建设用地使用权出让合同（以下简称“出让合同”）的法律属性尚未统一认识。政府部门在与受让人所签订的出让合同中必然包含闲置土地收回条款，出让合同是民事合同抑或行政协议，直接影响闲置土地收回的法律效果及救济途径。若出让合同是民事合同，行政机关可以作为民事主体提起民事诉讼或者申请仲裁；但若为行政协议，行政机关则不能主动提起行政诉讼，需经催告等程序方可决定收回土地，并在土地使用权人不申请复议或者未提起诉讼时，行政机关才可以申请法院强制执行。出让合同性质的准确厘定，系解决闲置土地收回问题的重要前提。此外，相关法律规范也明确行政机关在特定情形下具有收回闲置土地的职权。当土地出现闲置情况时，政府是根据出让合同的约定行使合同解除权实施私法上的收回，还是运用行政管理职权进行公法上的收回，这一问题在现有法律中并未得到明确解答。其次，闲置原因的认定是闲置土地收回制度中的核心环节。尽管相关法律法规已对因政府原因导致的土地闲置情形进行了列举，但这些规定并不完备，无法覆盖实践中可能出现的所有情况。实践中，仍存在闲置原因认定错误或者界限不明的情况，需要明确闲置原因认定的标准，以确保闲置土地收回制度的准确适用。最后，闲置土地收回方式的多样性和补偿标准的争议也是当前亟待解决的问题。根据不同的闲置原因和具体情况，闲置土地收回的方式可能有所不同，不同收回方式对应的补偿标准也可能存在差异，如何平衡各方利益、确保补偿标准的公平性和合理性，正是闲置土地收回制度面临的重要难题。
为回应以上系列问题，本文将从出让合同性质纷争与厘定、闲置原因的认定现状与标准构建，以及闲置土地的收回方式与补偿等方面展开论述闲置土地收回制度的司法适用，以期为完善相关法律制度提供理论智识和实践借鉴。
二、土地出让合同性质厘定
（一）出让合同性质纷争
在实践中，行政机关在出让土地使用权时普遍使用《国有建设用地使用权出让合同》（示范文本GF-2008-2601）作为出让合同范本，该示范文本第32条明确规定了关于闲置土地收回的条款，这标志着闲置土地收回条款已成为出让合同的必要组成部分。同时，出让合同中约定的动工期限、开发建设面积、投资额等要素，是判断土地是否构成闲置的重要前提条件。因此，出让合同的性质界定，对于明确闲置土地收回的法律后果及相应的救济途径具有决定性的影响，系首要且必须深入探究的基础性议题。然而，我国现行的法律规范尚未明确出让合同的性质，理论界和实务界也未达成共识。
理论界对于出让合同的性质主要有三种观点，分别是民事合同说、行政协议说和混合合同说。（1）民事合同说。民法学者普遍认为，出让合同属于民事合同，国有建设用地出让系国家作为所有权人设立用益物权的民事法律行为，通过签订出让合同，国有建设用地使用权人取得对于土地的使用权。同时，在推进我国自然资源改革的进程中，其核心目标是强化市场在资源配置中的核心作用，而非过度依赖政府的行政干预。因此，在涉及国有自然资源使用权出让的协议中，其本质应被视作一种基于市场机制的交易行为，而非传统的行政管理手段。这一定位使得自然资源使用权出让协议更加符合民事合同的范畴；（2）行政协议说。行政法学者多数主张，出让合同系行政协议。出让合同在签订和履行中具有浓厚的行政性，体现了政府在国有土地管理中的重要作用。该合同是在双方深入协商、遵循行政管理法规的基础上达成，并明确了政府与土地使用者之间的权利与义务，从而确保了双方权益的平衡与保护。如果将立项、审批等行政行为和当事人权利义务分别纳入行政诉讼和民事诉讼范围，可能引发诉讼冲突、增加诉讼负担、降低效率，并妨碍行政管理。此外，将国有资源出让行为纳入民事合同范畴，可能混淆管理与所有权职能，规避监管，导致国有资产流失和市场混乱。（3）混合合同说。还有学者认为，出让合同法律关系具有双重性质，一方面具有民事法律性质，另一方面又具有行政法律性质。出让合同实际上包含批准用地（行政行为性质）和协议出让（民法上的意思表示）两个层面上的内容，既有民事合同的性质，又有行政协议的属性，属于混合合同。
司法实践中，无论是司法文件规定，抑或司法裁判案例，对于出让合同的性质均未能形成一致。
（1）司法文件层面。关于出让合同的法律属性，既有规范明确界定其为民事合同或者行政协议，又有司法解释仅表示出某种倾向意见，也有文件主张尊重当事人自主选择权，还有文件提出应按合同内容分类处理。
第一，明确属于民事合同或行政协议。一是定性为民事合同。如在案由规定上，2000年，最高人民法院在《关于印发〈民事案件案由规定（试行）〉的通知》（法发〔2000〕26号）中首次将此类纠纷列为“土地使用权出让合同纠纷”,随后在2008年、2011年和2020年调整的规定中，虽然案由名称和分类位置有所调整，但其作为民事合同纠纷的基本属性始终保持不变。现行的《关于修改〈民事案件案由规定〉的决定》（法〔2020〕347号，以下简称《民事案由规定》）将该类纠纷归为“建设用地使用权出让合同纠纷”。此外，在专项司法解释上，最高人民法院2005年发布、2020年修正的《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释〔2020〕17号，以下简称《土地使用权解释》）明确在涉及出让合同纠纷的案件审理中，应依照《民法典》的相关规定进行处理。这一规定实质上确认了出让合同的民事合同属性，将其视为民事法律关系进行规范和调整。二是认定属于行政协议。浙江省高级人民法院在《关于房屋征迁纠纷等案件受理问题的通知》（浙高法〔2019〕171号）中明确将出让合同界定为行政协议范畴。
第二，倾向认为属于行政协议。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号，以下简称《行政协议规定》）第2条将“矿业权等国有自然资源使用权出让协议”定性为行政协议。在制定这一规定时，最高人民法院审委会曾探讨是否应将其表述为“国有土地使用权出让协议等国有自然资源使用权出让协议”,然而内部讨论中存在不同观点，对于出让合同是否应被归为民事合同或者行政协议的问题上，各方持有不同立场和看法。由于《土地使用权解释》仍然有效，最终决定采用较为谨慎的表述方式，即仅提及“矿业权等国有自然资源出让协议”,而未明确将出让合同纳入行政协议范畴。
第三，尊重当事人选择。2018年，最高人民法院第一巡回法庭在《关于行政审判法律适用若干问题的会议纪要》中明确指出，出让合同应被归为典型的行政协议。然而，当前《土地使用权解释》将出让合同纠纷列为民事案件的审理范畴，且《行政诉讼法》及相关司法解释尚未明确将出让合同纳入行政诉讼的受案范畴，若当事人倾向于通过民事诉讼途径来解决相关争议，人民法院应当尊重当事人的选择。
第四，按合同内容分类处理。一是行政个案答复。最高人民法院在〔2009〕行他字第55号和〔2010〕行他字第191号两份答复中，将出让合同在签订阶段产生的纠纷纳入行政诉讼的受案范围，明确了相关前置行为属于行政行为，如拍卖行为、拍卖公告和签署成交确认书等，当事人对此不服可以提起行政诉讼。二是地方法院文件。广东省高级人民法院印发的《关于审理建设用地使用权合同纠纷案件的指引》（粤高法〔2017〕199号）在处理出让合同性质问题时，采取了较为灵活的策略，并未直接作出明确的定性判断，而是根据合同的具体内容进行分类处理：若合同内容主要涉及政府在招商引资过程中协助办理建设用地使用权出让手续、土地前期开发等民事权利义务事项，由此产生的纠纷被归为民事案件范畴；若因土地使用者未能按照出让合同所约定的期限和条件进行土地的开发与利用，引发土地管理部门采取警告、罚款或者无偿收回土地使用权等行政行为，此类纠纷则应纳入行政案件的受理范围。
（2）司法裁判层面，既有观点认为出让合同属于民事合同，也有观点认为出让合同系行政协议。持前观点的理由包括：第一，基于《土地使用权解释》与《民事案由规定》而认定为民事合同。例如，在某宾馆诉黑龙江省某市自然资源和规划局出让合同纠纷案中，最高人民法院认为，《土地使用权解释》将出让合同纠纷作为民事案件审理，同时《民事案由规定》也明确将出让合同纠纷纳入民事案由范畴。因此，出让合同纠纷应作为民事案件审理。第二，基于《行政协议规定》未予明确而认定为民事合同。例如，在某办事处诉河北省某市自然资源和规划局等出让合同纠纷案中，最高人民法院认为，虽然《行政协议规定》将矿业权等国有自然资源使用权出让协议归为行政协议，但并未对国有土地使用权出让合同的性质作出明确界定。因此，出让合同不应被视为行政协议，而应按照民事法律相关规定进行调整和处理。第三，基于缔约双方主体平等地位而认定为民事合同。例如，在某平板公司诉佛山市某区国土城建和水利局出让合同纠纷案中，最高人民法院指出，从本质上看，政府在履行土地使用权出让行为时，是代表国家以土地所有权人的身份出现，其法律地位系民事主体，与受让人的法律地位平等，出让合同的订立也完全遵循平等、自愿、有偿原则，采用民事救济途径解决出让合同纠纷，亦系该合同属性的应有之义。而持后观点的理由体现：第一，基于行政主体缔约目的而认定为行政协议。例如，在某置业公司诉盐城市某区政府等出让合同纠纷案中，最高人民法院认为，出让合同是行政机关为实现社会公共利益或者行政管理目标而签订的协议，具有行政协议的典型特征，故将其定性为行政协议。第二，基于具有行政优益权而认定为行政协议。例如，在某房地产公司诉辽宁省某市自然资源局等出让合同纠纷案中，最高人民法院认为，行政机关在土地使用权出让合同的签订与履行过程中，具备基于公共利益或者法定事由的单方面收回土地等权力，明显有别于传统民事合同中双方权利义务的平等分配，故应属于行政协议。第三，基于符合行政协议特征而认定为行政协议。例如，在指导性案例76号“萍乡市亚鹏房地产开发有限公司诉萍乡市国土资源局不履行行政协议案”中，生效裁判认为，行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，市国土局代表国家与企业所签订的出让合同系行政协议。
综上，无论是在理论层面还是实践层面，对出让合同的性质均存在分歧，这不仅会导致案件的法律适用的不一致性和举证规则的差异性，甚至还可能直接影响到裁判结果的公正性。因此，亟须明确界定出让合同的性质，统一裁判标准。
（二）性质厘定——行政协议
笔者认为，从行政诉讼制度功能、行政协议立法原意、法律适用以及救济途径等多个维度分析，将出让合同纳入行政协议范畴具有显著优势。
1.行政诉讼制度功能维度
行政诉讼制度以保护当事人合法权益、监督行政机关依法行使职权为核心价值追求。相较于民事诉讼程序，行政诉讼在审查出让合同方面具有明显的制度优势。根据《行政诉讼法》第61条规定，在行政诉讼程序中，法院可对关联性民事争议进行一并审查。而民事诉讼程序仅围绕民事法律关系展开，不具备反向审查行政行为合法性的制度功能，在出让合同纠纷处理中存在明显局限性。因此，将出让合同纳入行政协议范畴，能够通过行政诉讼的司法审查机制，实现对土地出让过程中行政职权行使与民事权利义务关系的同步规制，既能确保行政机关依法履行土地出让管理职责，又能保障合同相对人的合法权益，实现行政权力与民事权利的整体平衡与协调。
2.行政协议立法原意维度
将出让合同定性为行政协议，符合行政协议的专项司法解释及立法原意。其一，出让合同符合专项司法解释关于行政协议的定义。出让合同系行政机关为实现土地资源的合理配置和高效利用，推动城市建设和经济发展，与受让人订立的具有土地用途、容积率、规划调整等行政法上权利义务内容的协议，完全符合《行政协议规定》第1条关于行政协议法律特征的规定。其二，将出让合同定性为行政协议，也符合立法原意。最高人民法院在起草《行政协议规定》的过程中，与立法机关就出让合同的性质进行沟通，立法机关明确表示，出让合同系典型的行政协议。
3.行政协议法律适用维度
将出让合同纳入行政协议范畴，意味着其法律适用既涵盖行政法律规范，也兼容民事规范。这一双重法律适用的机制，为规范行政机关的职权行使和保障相对人权益提供了有力的法律支撑。从公法角度出发，出让合同作为行政协议，受到行政法律规范的严格规制。通过加强公法监督，可以有效确保行政机关在土地出让过程中诚实守信、履行职责，维护公共利益和社会秩序。同时，出让合同作为具有民事权利义务性质的协议，也适用相应的民事规范。这使得相对人在行政机关未能按照合同约定履行义务时，能够依据民事法律规范要求行政机关承担违约责任，从而保障其合法权益不受损害。
4.行政协议救济途径维度
根据《行政协议规定》,当土地使用权人（受让方）未按出让合同约定按期开发，导致土地满足闲置收回条件时，出让方作为行政机关虽然无法提起行政诉讼，但经过催告等法定程序后，可依法作出收回闲置土地的行政决定，这一处理流程与《处置办法》关于闲置土地收回的法定流程与程序可以相协调。若将出让合同界定为民事合同，则可能导致行政机关以民事诉讼原告身份出现，通过主张土地使用权人根本违约进而解除合同以收回闲置土地，这种处理方式显然与现行有效的法律规范存在衔接上的障碍。此外，若将出让合同视为民事合同，还将使得当事人在出让合同中自由约定仲裁条款成为可能。然而，由于出让合同涉及多处行政职权的行使，受仲裁性质和处理范围的限制，无法对行政机关所作行为进行全面监督，进而影响到公共利益和公共秩序的维护。因此，将出让合同定性为行政协议，其救济途径更符合法律规范的内在逻辑和要求。
应当注意的是，目前《土地使用权解释》仍将出让合同纠纷作为民事案件进行审理，而2014年修正前的《行政诉讼法》及相关司法解释中，行政协议尚未被明确地纳入行政诉讼的受案范围。因此，在现行法律体系下，应根据《行政诉讼法》第12条第1款第11项和《行政协议规定》第28条的规定，按出让合同的签订时间，2015年5月1日前订立的出让合同发生纠纷的，可以针对当事人的诉讼请求以及诉争的具体法律关系性质，判断作为民事案件还是行政案件进行审理，而2015年5月1日后订立的出让合同发生争议的，应当作为行政协议纳入行政诉讼的受案范围。
在将出让合同定性为行政协议的基础上，当因受让方原因导致土地出现闲置情况时，政府是根据基于私法上所有权人收回土地，还是运用行政管理职权进行收回土地，这一问题也就迎刃而解。根据《行政协议规定》第24条规定，针对行政相对人未按照约定履行义务时，应当分情况处理：一是法律法规未就行政机关监督相对人履行协议作出授权规定的情形，二是法律法规规定了行政机关监督权的情形，也即学理上的行政优益权。出让合同关于闲置土地收回的内容实际上是为实现执法目的及保障公共利益，法律法规赋予行政机关的监督权——单方解除权。在因相对人原因导致土地闲置时，行政机关经催告等程序后，有权基于监督协议履行的权力作出收回土地的处理决定。
三、土地闲置原因认定现状与标准构建
在闲置土地收回的过程中，对闲置原因的精准判定尤为关键，其直接关系到收回方式的确定以及补偿政策的执行。土地闲置的原因纷繁复杂，有必要在深入梳理闲置原因认定现状的基础上，进一步厘清闲置原因的认定标准，以确保闲置土地的合理收回与有效利用。
（一）土地闲置原因认定错误
部分地区在闲置土地原因判定上存在偏颇，将本应归属于政府原因或者不可抗力因素导致的闲置错误地归咎于企业。例如，在某房地产公司诉海南省某市政府无偿收回国有建设用地使用权案中，企业自取得案涉地块土地证后，积极履行开发建设，主动向市规划局及相关政府职能部门报规报建，但市规划局多次以案涉土地小于10亩不能单独开发为由口头叫停，市政府认定土地闲置系企业自身原因而实施无偿收回。
又如，在某贸易公司等诉海南省某市政府土地行政处罚案中，市政府发布的闲置土地清查公告中已经认定案涉土地闲置原因为政府原因，处置意见为协议收回。此后，影响案涉土地开发建设的规划条件等没有新的调整，且土地一直由市园林局绿化占用至今，并未退还。在此情形下，市政府又认定土地闲置原因为企业自身原因，决定无偿收回土地。
再如，在某实业公司诉海南省某开发区管委会等土地行政处罚案中，开发区规划建设土地局在明知土地四至界限未明确的情况下给实业公司颁发了房地产证，因土地权属界线不明确导致无法开发。企业多次向开发区管委会及职能部门反映要求明确划定四至，均未得到解决，开发区管委会却认定土地闲置系企业自身原因而实施无偿收回。
（二）土地闲置原因界限模糊
除了上述将闲置原因简单归咎于企业的错误做法外，实践中还存在一些特殊情形，其中政府原因与企业原因的界限并不清晰，使得判定工作变得复杂而棘手。例如，关于土地未达到“三通一平”条件是否应归咎于政府原因，“毛地出让”是否应被视为政府原因，以及司法查封导致的土地闲置是否应纳入政府原因范畴等问题，在实际操作中也存在很大争议。
1.土地未达到“三通一平”
土地未达到“三通一平”导致闲置是否属于政府原因，裁判标准存在不一。有观点认为，法律规范和合同约定均未明确土地“三通一平”的义务主体，土地未达到“三通一平”导致闲置不属于政府原因。在陈某荣诉广东省某县政府等收回国有建设用地使用权案中，陈某荣主张土地闲置是因县政府、县国土局未能完成土地的“三通一平”工作造成。但是，县国土局与陈某荣并未对土地的“三通一平”责任进行具体且明确的约定。同时，在当时的法律法规中，也未强制要求政府在交付土地时必须以完成“三通一平”作为前提条件，最高人民法院对此认为陈某荣的该项主张不能成立。也有相反观点认为，法律规范和合同约定均未明确土地“三通一平”的义务主体，土地未达到“三通一平”导致闲置属于政府原因。在某贸易公司诉海南省某管委会土地行政处罚及行政赔偿案中，最高人民法院认为，即使出让合同签订时的法律法规及政策性规定未就出让土地“三通一平”等基础设施问题进行规定，也未就此作出约定，但行政机关也应当对出让的地块提供基本的开发利用条件，行政机关作为出让合同的一方当事人，促成出让合同的履行是其基于当事人信赖原则应有的附随义务。还有观点认为，合同约定土地“三通一平”义务主体为政府，土地未达到“三通一平”导致闲置属于政府原因。在某实业公司诉河南省某管委会等土地行政管理案中，最高人民法院认为，未能按照出让合同或者划拨决定书所规定的期限和条件，将土地交付给国有建设用地使用权人，从而导致项目无法具备动工开发的基本条件，这种情况应被视作由政府或者政府相关部门的行为导致的动工开发延迟。 因此，土地因未按照约定达到“三通一平”条件而未能开发利用，可以认定有正当原因，不符合无偿收回土地使用权的条件。
2.毛地出让
“毛地出让”导致土地闲置是否可以认定为政府原因，实践中也存在争议。有观点认为，法律规范明确规定政府应“净地出让”,因“毛地出让”而造成的土地闲置属于政府原因。在某贸易公司诉海南省某市政府土地行政处罚案中，生效裁判认为，根据《处置办法》第21条和原国土资源部规范性文件的规定，实行建设用地使用权“净地出让”,在供应土地时保证供应土地权利清晰，安置补偿落实到位，没有法律经济纠纷是国土资源管理部门的义务，国土资源管理部门应当主动作为，及时查清土地权属情况并进行清理，为受让人使用土地提供基本的条件。据此，因为“毛地出让”导致土地使用权人无法对土地进行开发而造成的土地闲置，属于政府原因。也有观点认为，“净地出让”义务可以通过协议约定转移至企业，在此前提下，因“毛地出让”而造成的土地闲置不属于政府原因。在某农业公司诉海南省某县政府等土地行政处罚案中，关于涉案的土地、青苗及附着物补偿等事宜，企业已与县政府达成协议，明确由企业承担补偿责任。由于企业未能依据协议妥善处理补偿问题，使得土地未能及时清表，导致土地闲置的，不应归咎于政府原因。
3.司法查封
司法查封导致土地闲置是否应纳入政府原因范畴，实践观点不一。有观点认为，引发司法查封的诉讼纠纷因土地使用权人自身原因所导致，由此造成的土地闲置不属于政府原因。例如，在某捕捞公司诉海南省某市政府等无偿收回国有土地使用权案中，针对土地因诉讼被法院查封，进而阻碍其开发进程的情况，生效裁判认为，该诉讼纠纷的根源在于当事人自身行为，因此其应承担土地不能开发的后果，且诉讼原因也不符合《处置办法》和其他规范性文件中关于政府原因的界定。也有观点认为，司法查封导致的土地闲置，可以参照因政府原因造成闲置进行处理。例如，广西壮族自治区人民政府办公厅在《关于进一步加强和促进土地节约集约利用的通知》（桂政办发〔2018〕140号）中明确，对于在司法查封前尚不符合闲置土地认定标准的土地，若闲置是由于司法查封导致，则可以参照因政府或者政府有关部门造成的闲置土地来进行处理。再如，乌兰察布市人民政府办公厅在《关于印发闲置土地处置实施意见的通知》（乌政办发〔2016〕4号）中亦规定，因司法查封、诉讼等原因导致无法按期开发建设的，应被视为政府及政府有关部门原因造成的闲置。还有观点认为，应根据具体情况进行区分处理。例如，在某铝业公司诉黑龙江省政府等收回国有土地使用权案中，最高人民法院认为，因土地使用权人原因，在司法查封前已构成闲置土地且超过两年的，行政机关有权在查封期间依法无偿收回土地。而对于在司法查封前未构成闲置土地，但在查封期间满足无偿收回条件的情形，行政机关与人民法院应做好闲置土地司法查封与处置工作的衔接，妥善处理。
（三）土地闲置原因认定标准构建
通过对裁判文书的系统梳理与分析，发现在认定闲置原因时，可以递进运用法律规范标准、合同义务标准和主观过错标准进行判断。
1.法律规范标准
当法律规范对闲置原因有明确规定时，应严格遵循法律规定进行认定。需要特别注意的是，相较于法律、法规、行政规章，其他规范性文件的层级较低，在适用时应当审慎对待，并结合其他标准进行综合判断。例如，国家层面要求政府“净地出让”的规定，首次发布在原国土资源部《关于加大闲置土地处置力度的通知》（国土资电发〔2007〕36号）。因此，在此通知之后，政府在出让土地时原则上应该“净地出让”,若是因未“净地出让”导致土地使用权人无法动工开发的，应认定为政府原因。当然，因该通知的效力层级相对法律、法规、规章而言较低，需结合其具体内容予以区分适用。一般而言，规范性文件未经上位法授权，不得为行政相对人设定减损权利、增加义务的内容；但对于赋予行政相对人权益的授益性规定，即便缺乏上位法的具体授权，若未违反法律、行政法规的强制性规定，通常亦应承认其效力。此外，在认定闲置原因时，还需结合合同义务标准和主观过错标准综合判定。
2.合同义务标准
当法律规范对闲置原因没有明确规定时，应依据出让合同中的相关约定进行判断。尽管出让合同属于行政协议范畴，但其中也包含了民事行为的内容，故在认定闲置原因时，应尊重当事人的意思自治，充分考虑合同约定的内容。此外，即使合同约定与相关法律规范不一致，因合同内容未违反法律、行政法规的强制性规定，或者虽违反法律、行政法规的强制性规定，但符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉合同编通则若干问题的解释》（法释〔2023〕13号）第16条规定的例外情形，也不会产生合同无效的法律后果，应尊重合同约定的内容，将其作为认定闲置原因的重要依据。
3.主观过错标准
当既缺乏明确的法律规范，又无合同的具体约定时，应采纳主观过错标准作为判定依据。鉴于政府在土地管理中扮演着至关重要的角色，包括颁发国有土地使用证、解决土地使用权争议、确保足额土地的提供以及保障土地不被其他功能占用等，均系其职责的应有之义，在认定闲置原因时，应将这些方面视为政府因素所致。对于因企业自身经营状况恶化、产业政策调整等因素导致土地闲置的，土地使用权人应自行承担土地无法开发利用的后果，此类情形不应归咎于政府原因。而针对司法查封，在具体实践操作中，还需进一步甄别司法查封时土地是否已构成闲置状态。若司法查封前土地已然构成闲置，则处理方式相对明确；若土地闲置结果系在司法查封期间形成，可参照《最高人民法院、自然资源部关于加强闲置土地司法查封和处置工作衔接的意见》（法〔2024〕33号）规定，强化行政机关与人民法院之间的沟通与协调，做好闲置土地司法查封与处置工作的有效衔接，秉持既有利于债权人债权最大化实现，又不违背现行法律规定的原则，依法依规、妥善审慎地处理相关事宜。
四、闲置土地收回方式与补偿
在准确认定闲置原因的基础上，根据造成土地闲置的不同原因，应采取差异性的收回方式。具体而言，可以细分为三种收回方式：一是基于企业原因处罚收回闲置土地，二是基于政府原因协议收回闲置土地，三是基于公益原因处理收回闲置土地。
（一）基于企业原因处罚收回闲置土地
根据《土地管理法》第38条2款和《城市房地产管理法》第26条，并参照《处置办法》第14条规定，土地使用权人对其取得的国有建设用地使用权，如果无法定理由满二年未动工开发的，行政机关可以依法无偿收回。
1.无偿收回性质界定
本文将基于企业原因无偿收回闲置土地界定为“处罚收回”,核心原因在于其实质系对相对人的“行政处罚”。首先，依据《行政处罚法》第2条，行政处罚是行政机关依法对违反行政管理秩序的主体采取的减损权益或者增加义务的惩戒行为。无偿收回闲置土地，因其本质在于减损土地使用权人权益的惩戒，相当于行政处罚。其次，原国家土地管理局《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》（〔1997〕国土法字第153号）（以下简称《收回决定法律性质意见》）中明确指出，当土地使用者未能按照出让合同规定的期限和条件进行土地的开发与利用时，土地管理部门采取的无偿收回国有土地使用权的行为，属于行政处罚。最后，最高人民法院行政审判庭在《关于无偿收回土地使用权法律性质等有关问题的复函》（行复〔2023〕33号）,也将行政机关作出的无偿收回闲置土地决定，倾向认为属于行政处罚。
2.正当程序要求
处罚收回闲置土地，虽然不存在补偿标准的问题，但在实践中仍要注意应符合正当程序的要求。具体而言，主要审查行政机关在作出无偿收回闲置土地决定前，是否依照《处置办法》的相关规定遵循了必要的程序，即是否进行调查、核实，听取行政相对人、利害关系人的陈述和申辩，是否作出《闲置土地调查通知书》《闲置土地认定书》法定文书等。同时，未经无偿收回闲置土地认定，行政机关不能拒绝补偿。相关部门在闲置土地收回之前必须对土地是否构成闲置、闲置原因按照法定程序作出调查认定。在相关部门没有作出闲置土地认定的情况下，人民法院不宜以司法权代替行政权，直接作出闲置土地认定。况且，闲置土地有多种处理方式，土地收回只是其中之一，而土地收回又分为无偿收回和有偿收回，无偿收回的条件之一是非政府原因或者不可抗力，并非闲置土地一律应当无偿收回。行政机关未经无偿收回闲置土地认定，不能直接以土地闲置为由拒绝给予土地权利人相应补偿。
（二）基于政府原因协议收回闲置土地
参照《处置办法》第8条和第12条的规定，因政府原因、不可抗力原因造成土地闲置的，行政机关可以与土地使用权人协商，协议有偿收回闲置土地。然而，该办法并未具体规定协议收回的补偿标准，导致各地在实际操作中对补偿标准的认定存在分歧。
1.补偿标准认定不一
有地方以土地出让金、前期合理投入及相应利息总额与土地市场评估价格较低者为补偿标准。例如，海南省政府在《关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）（以下简称“24号通知”）中明确该补偿标准。同时，在某食品公司与海南省政府等行政复议案中，企业通过挂牌出让方式取得土地使用权，土地用途为工业用地，但是土地由于县总体规划原因，无法按工业用途进行报建，故未动工开发。县政府依据“24号通知”以企业已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及相应的利息总额进行补偿。
还有地方直接以土地使用权的市场评估价格为补偿标准。例如，原深圳市规划和国土资源委员会在《深圳市关于贯彻执行〈闲置土地处置办法〉的实施意见（试行）》（深规土〔2013〕22号）第10条明确指出，若动工开发的延迟归因于政府或其相关部门的行为，国土资源部门与土地使用权人协商有偿收回土地使用权时，国土资源部门与土地使用权人协商有偿收回土地使用权时，补偿标准按照市场评估地价确定。又如，青岛市人民政府办公厅《关于进一步做好闲置土地处置工作的意见》（青政办发〔2015〕21号）规定，因政府及其有关部门原因造成土地闲置的，国土资源主管部门经与土地使用权人协商，可以采取协议方式有偿收回该土地的使用权，补偿标准按照市场评估地价确定，所需补偿费用列入各级财政土地出让收支基金预算。其中，市场评估地价按国有建设用地使用权有偿使用合同约定的土地用途和规划指标进行评估，评估时点为闲置土地处置方案批准的时点。
2.补偿标准厘定
笔者认为，协议收回闲置土地的补偿标准应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，并参考市场价格。
首先，根据过错原则，因政府原因导致土地闲置的，不应剥夺本应属于土地使用权人的利益，土地使用权人依法应享有土地的相应市场价值。其次，根据《民法典》的立法精神，交易风险的利益，按照交易习惯，应当归于风险的承担者。简单一概以成本加投入加利息方式有偿收回土地使用权，有违风险利益归于风险承担者的原则。应当参考市场价格，综合考虑其他因素，给予权利人补偿。最后，自然资源部的规范性文件规定了协议收回土地的补偿标准应参考市场价格。自然资源部办公厅在《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）中指出，协议收回闲置土地时，应遵循协商一致与合理补偿的原则。补偿金额应不低于土地使用权人获取土地所付出的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。
3.“多因一果”闲置处理
实践中，还存在因政府和企业双重原因导致土地闲置的情形，《处置办法》对于此种情形是否可以协议有偿收回没有明确规定。笔者认为，须区分情形分别认定。
第一，因政府原因导致土地未能开发的时间扣除后，由于企业自身原因导致土地未能开发的时间已达到两年的，政府应当依法无偿收回土地，而不能协议有偿收回。反之，扣除因政府原因造成的土地闲置时间，因企业自身原因导致土地未能开发的时间未达两年的，不能无偿收回土地。在某投资公司诉海南省某市政府等土地行政管理及行政复议案中，最高人民法院认为，企业应于2014年11月动工开发，市国土局《闲置土地调查通知书》于2015年7月发出时，无论是否扣除因政府原因造成的土地闲置时间，该土地闲置时长均未满两年，不符合无偿收回条件。该案反映了因政府原因造成的土地闲置时间应当扣除的裁判规则。
第二，扣除政府原因影响的时间后，因企业自身原因导致未能动工开发的时间未满一年的，应允许协议有偿收回土地，补偿标准按照市场评估地价确定，但在地价评估时，其土地使用年期应扣除因企业自身原因闲置的时间。
第三，扣除政府原因影响的时间后，因企业自身原因导致未能动工开发的时间满一年但未满两年的，应允许协议有偿收回土地，补偿标准按照市场评估地价确定，地价评估时，其土地使用年期应扣除因企业自身原因闲置的时间，同时补偿款项应当扣除依据规定企业依法应缴纳的土地闲置费。在后两种情况下，在坚持协议有偿收回的基础上，在计算补偿款项时将因企业自身过错考虑在内，可以兼顾政府与企业之间的利益平衡，具有积极效果。此外，部分地方规范性文件也规定了因政府原因和企业原因导致土地闲置时的标准，在地价评估时，其土地使用年期应扣除因企业自身原因闲置的时间，如前文提到的《深圳市关于贯彻执行〈闲置土地处置办法〉的实施意见（试行）》即存在明确规定。
（三）基于公益原因处理收回闲置土地
根据《土地管理法》第58条、《城市房地产管理法》第20条和《民法典》第358条规定，因公共利益需要，行政机关可以收回闲置土地。
1.公益收回性质界定
本文将基于公益原因收回闲置土地界定为“处理收回”,原因在于该表述能够更直观地反映公益收回闲置土地的性质，并与前文“处罚收回”相区分。在《收回决定法律性质意见》中，收回国有土地使用权被区分为行政处理决定和行政处罚决定两类。其中，公益性收回国有土地使用权被归为行政处理决定。根据最高人民法院印发的《关于行政案件案由的暂行规定》（法发〔2020〕44号）,“有偿收回国有土地使用权”被视为“行政处理”的一种具体类型，而公益收回国有土地使用权作为“有偿收回国有土地使用权”的情形之一，自然也属于行政处理决定。但是，从概念涵盖的范围来看，行政处理决定与行政处罚决定并非简单的并列或对立关系，而是前者包含后者的关系。行政处理是指行政主体为达成行政目标或完成行政任务，依据法律规定，针对特定行政相对人的权利义务关系所实施的具体行政行为中作为的行为，包括行政处罚、行政强制、行政征收等具体形态。实际上，1997年《收回决定法律性质意见》意在将作为行政处罚的收回国有土地使用权从其他行政行为中独立出来，以与1996年实施的《行政处罚法》相协调，无意将收回国有土地使用权的行政行为全部类型化，而是用行政处理概念打包处理了行政处罚之外的收回国有土地使用权的性质，相当于“行政处罚之外的其他行政行为”。
但是，在实际操作中，当土地因公共利益原因而处于闲置状态时，政府亦可能采取协议方式收回闲置土地。笔者赞成在该种情形下，政府先以协议方式收回闲置土地。首先，根据《土地管理法》等相关法律法规，政府具备收回土地使用权的职权，但具体收回方式并未明确，因此并不排除通过协议方式实现收回的可能性。其次，采用协议收回的方式，有助于提升行政机关对闲置土地的处置效率，确保土地得以迅速用于适宜的用途，充分发挥其社会效益。再次，协议收回方式不会对土地使用权人的权益造成损害，甚至为土地使用权人增加了主张权益的方式，从实际效果来看，更有利于维护土地使用权人的权益。最后，即使协议未能达成，行政机关仍可依法启动行政处理程序，作出收回土地的决定。例如，在某棉织厂诉广东省某市土地储备管理中心等土地行政补偿案中，即明确行政机关为公共利益收回土地使用权时，可以通过签订收回土地协议的方式，给予权利人补偿。
2.补偿标准存在争议
关于因公益原因收回闲置土地的补偿问题，无论是协议收回抑或作出行政处理决定收回，行政机关皆应当给予土地使用权人补偿。但对于具体的补偿标准并未明确，实践中也存在一定争议。有观点认为，应以缴纳的土地出让金、前期合理投入及资金占用利息给予补偿。在某置业公司诉海南省某市政府等有偿收回国有土地使用权行政处理案中，企业通过挂牌出让取得旅游用地后，鉴于土地所属区域原先的规划指标已经废止，而新控制性详细规划尚处在未编制的状态，导致项目未能如期按协议进行动工开发。后因土地的绝大部分面积被划定为禁止开发建设的自然保护区缓冲区，已明显不再适宜进行旅游开发，市政府作出收回土地决定，并参照“24号通知”规定的补偿标准，以企业已经缴纳案涉土地的价款及前期投入资金占用利息给予补偿。海南高院二审判决认为，土地中的绝大部分区域无法进行开发，已丧失市场价值，市政府参照“24号通知”规定的补偿标准进行补偿应当认定为适当补偿，即缴纳的土地出让金、前期合理投入及资金占用利息的标准。
但是，也有观点认为，应当参考市场评估价格予以补偿。在某建筑公司诉海南省某县政府收回国有土地使用权案中，县政府出于建设政府办公楼的需要，根据省政府批准的总体规划要求，决定收回企业的土地使用权，但县政府仅按照土地的原成本价进行了补偿。最高人民法院认为，所谓“适当补偿”的界定，需体现公平与合理的原则，即应当充分考量被收回土地的具体特性，包括其性质、主要用途以及所处的地理位置等因素，并依据土地被收回决定作出之时的市场评估价值来确定。
3.补偿标准厘定
笔者认为，基于公益原因处理收回闲置土地的补偿标准，应当按照行政机关作出收回土地使用权决定时的市场评估价格予以补偿。
首先，从性质上看，基于公益原因处理收回闲置土地具有国家征收的性质。可以将《土地管理法》第58条第1款第1项、第2款体系性解释为因公共利益需要提前收回国有土地使用权的征收与补偿制度，即因公共利益收回国有土地使用权实质上是对市场主体依法取得的国有土地使用权进行的征收。由于我国土地使用权制度的建立晚于现行的土地征收制度，因此，征收制度中只规定了其适用于集体所有的土地。在土地使用权制度建立之后，土地使用权仍然可作为国家征收的对象。征收采取的是市场价格补偿方式，参考征收的补偿方式，政府因公共利益需要提前收回土地使用权时，应参考市场价格，给予土地使用权人公平合理的补偿。
其次，根据“举轻以明重”的当然解释，前文已论述因政府原因导致土地闲置而协议收回的，应参考市场价格予以补偿，因公共利益政府提前收回土地，也应按照市场评估价格予以补偿。
最后，最高人民法院在系列案件的裁判中已经多次表明其观点，即基于公共利益收回国有土地使用权时，应参考作出收回决定之时的市场评估价来确定补偿标准。例如，前述某建筑公司诉海南省某县政府收回国有土地使用权案作为具有指导意义的“公报案例”，其裁判摘要中即指出，行政机关在依法收回国有土地使用权时，应依照《土地管理法》规定，以收回决定时的市场评估价对土地使用权人进行合理补偿。又如，某置业公司诉海南省某市政府等有偿收回国有土地使用权行政处理案中，最高人民法院再审认为，对土地使用权人的补偿不应仅限于土地出让金、前期投入及相应利息的补偿，而应综合考虑多种因素，如土地收回的原因、土地的特定用途、剩余开发年限、过错程度与实际投入等，并参考类似房地产的市场价格，确保补偿金额不低于取得土地的成本，以实现公平合理的补偿。
此外，在确定市场评估价格的方法选择上，可依据现行的《城镇土地估价规程》（GB/T18508—2014），选用市场比较法、收益还原法、剩余法、成本逼近法以及公示地价系数修正法进行评估，并严格依照该规程所明确的前述评估方法的具体适用条件与操作步骤予以实施。在实践中，存在待估土地尚未开发利用且周边土地未开展房地产开发活动，同一区域内类似土地交易案例匮乏的情形。在此情形下，因缺乏充足的可比交易案例，难以获取稳定、可量化的房地产收益，且无法合理确定未来售价及开发成本，市场比较法、收益还原法和剩余法缺乏适用基础。此时，可选取覆盖待估土地的公示地价作为基准，采用公示地价系数修正法进行估价，并辅以成本逼近法作为公示地价系数修正法的参考，以确保估价结果的合理性与准确性。
4.“多因一果”闲置处理
与基于政府原因协议收回闲置土地相同，采取公益性收回闲置土地，也需考虑“多因一果”的情况。处理的思路也与协议收回基本一致，需在扣除因政府、公共利益原因导致土地未能开发的时间后，计算因企业自身原因导致土地未能开发的时间是否已达到闲置土地认定标准，再判断是否可以公益收回，以及公益收回时的补偿标准。比如，因企业自身原因未动工开发满两年，其后叠加了政府的原因导致无法动工开发，此种情形下，企业自身原因已经造成了土地闲置的状态且符合政府无偿收回闲置土地的条件后，即使出现了政府方面的原因或者不可抗力导致土地仍然无法动工开发，也不能阻却前一行为造成的结果，因此政府仍然有权无偿收回闲置土地。例如，在某实业公司诉海南省某县政府收回国有土地使用权案中，最高人民法院认为，在县政府对案涉土地进行规划调整之前，该土地已经满足了无偿收回的法定条件。因此，县政府对土地进行的规划调整行为，实际上并不构成对无偿收回该闲置土地的阻却。
五、结语
闲置土地收回制度作为土地管理领域的关键制度安排，不仅关涉土地资源的优化配置与高效利用，也关乎政府恪守承诺、诚信施政的理念践行，更是法治政府建设在土地资源管理环节的具体体现，同时与中央持续优化营商环境、推动民营经济高质量发展的重要战略部署紧密关联。基于对上述闲置土地收回制度司法实践现状的详尽梳理与分析，本文提出以下三个方面的建议，以进一步完善我国的闲置土地收回制度。首先，针对当前出让合同性质存在分歧的情况，建议修订相关行政协议规定，明确出让合同的性质为行政协议，为闲置土地的认定与处置提供清晰明确的法律依据。其次，针对闲置原因认定标准未能明确的问题，应尽快出台闲置原因认定细则，明确各项标准，以减少司法实践中的争议。最后，应准确区分闲置土地收回的不同方式，并制定科学合理的补偿标准，充分考虑因企业原因导致土地闲置的因素，平衡政府与企业之间的利益，确保补偿标准的公平性和合理性，从而保障土地资源合理利用，促进法治政府建设和营商环境优化。
关键词：闲置土地；出让合同；闲置原因；补偿标准
一、问题的提出
自21世纪以来，我国房地产业呈现出蓬勃发展态势。在此背景下，对房地产市场的有序调控与科学引导变得尤为重要。为优化土地资源配置，有效遏制房地产企业的囤地和炒地行为，防止房价的非理性上涨，国家层面已高度重视并显著增强了对闲置国有建设用地使用权（以下简称“闲置土地”）的依法收回力度。2012年，为解决闲置土地收回规则分散的问题，原国土资源部出台了《闲置土地处置办法》（以下简称《处置办法》）,规定了闲置土地的调查与认定过程，以及收回土地的具体条件。然而，该部门规章对于闲置土地收回细节的规定尚存不足，导致在实践中面临多方面的挑战和问题。
首先，对国有建设用地使用权出让合同（以下简称“出让合同”）的法律属性尚未统一认识。政府部门在与受让人所签订的出让合同中必然包含闲置土地收回条款，出让合同是民事合同抑或行政协议，直接影响闲置土地收回的法律效果及救济途径。若出让合同是民事合同，行政机关可以作为民事主体提起民事诉讼或者申请仲裁；但若为行政协议，行政机关则不能主动提起行政诉讼，需经催告等程序方可决定收回土地，并在土地使用权人不申请复议或者未提起诉讼时，行政机关才可以申请法院强制执行。出让合同性质的准确厘定，系解决闲置土地收回问题的重要前提。此外，相关法律规范也明确行政机关在特定情形下具有收回闲置土地的职权。当土地出现闲置情况时，政府是根据出让合同的约定行使合同解除权实施私法上的收回，还是运用行政管理职权进行公法上的收回，这一问题在现有法律中并未得到明确解答。其次，闲置原因的认定是闲置土地收回制度中的核心环节。尽管相关法律法规已对因政府原因导致的土地闲置情形进行了列举，但这些规定并不完备，无法覆盖实践中可能出现的所有情况。实践中，仍存在闲置原因认定错误或者界限不明的情况，需要明确闲置原因认定的标准，以确保闲置土地收回制度的准确适用。最后，闲置土地收回方式的多样性和补偿标准的争议也是当前亟待解决的问题。根据不同的闲置原因和具体情况，闲置土地收回的方式可能有所不同，不同收回方式对应的补偿标准也可能存在差异，如何平衡各方利益、确保补偿标准的公平性和合理性，正是闲置土地收回制度面临的重要难题。
为回应以上系列问题，本文将从出让合同性质纷争与厘定、闲置原因的认定现状与标准构建，以及闲置土地的收回方式与补偿等方面展开论述闲置土地收回制度的司法适用，以期为完善相关法律制度提供理论智识和实践借鉴。
二、土地出让合同性质厘定
（一）出让合同性质纷争
在实践中，行政机关在出让土地使用权时普遍使用《国有建设用地使用权出让合同》（示范文本GF-2008-2601）作为出让合同范本，该示范文本第32条明确规定了关于闲置土地收回的条款，这标志着闲置土地收回条款已成为出让合同的必要组成部分。同时，出让合同中约定的动工期限、开发建设面积、投资额等要素，是判断土地是否构成闲置的重要前提条件。因此，出让合同的性质界定，对于明确闲置土地收回的法律后果及相应的救济途径具有决定性的影响，系首要且必须深入探究的基础性议题。然而，我国现行的法律规范尚未明确出让合同的性质，理论界和实务界也未达成共识。
理论界对于出让合同的性质主要有三种观点，分别是民事合同说、行政协议说和混合合同说。（1）民事合同说。民法学者普遍认为，出让合同属于民事合同，国有建设用地出让系国家作为所有权人设立用益物权的民事法律行为，通过签订出让合同，国有建设用地使用权人取得对于土地的使用权。同时，在推进我国自然资源改革的进程中，其核心目标是强化市场在资源配置中的核心作用，而非过度依赖政府的行政干预。因此，在涉及国有自然资源使用权出让的协议中，其本质应被视作一种基于市场机制的交易行为，而非传统的行政管理手段。这一定位使得自然资源使用权出让协议更加符合民事合同的范畴；（2）行政协议说。行政法学者多数主张，出让合同系行政协议。出让合同在签订和履行中具有浓厚的行政性，体现了政府在国有土地管理中的重要作用。该合同是在双方深入协商、遵循行政管理法规的基础上达成，并明确了政府与土地使用者之间的权利与义务，从而确保了双方权益的平衡与保护。如果将立项、审批等行政行为和当事人权利义务分别纳入行政诉讼和民事诉讼范围，可能引发诉讼冲突、增加诉讼负担、降低效率，并妨碍行政管理。此外，将国有资源出让行为纳入民事合同范畴，可能混淆管理与所有权职能，规避监管，导致国有资产流失和市场混乱。（3）混合合同说。还有学者认为，出让合同法律关系具有双重性质，一方面具有民事法律性质，另一方面又具有行政法律性质。出让合同实际上包含批准用地（行政行为性质）和协议出让（民法上的意思表示）两个层面上的内容，既有民事合同的性质，又有行政协议的属性，属于混合合同。
司法实践中，无论是司法文件规定，抑或司法裁判案例，对于出让合同的性质均未能形成一致。
（1）司法文件层面。关于出让合同的法律属性，既有规范明确界定其为民事合同或者行政协议，又有司法解释仅表示出某种倾向意见，也有文件主张尊重当事人自主选择权，还有文件提出应按合同内容分类处理。
第一，明确属于民事合同或行政协议。一是定性为民事合同。如在案由规定上，2000年，最高人民法院在《关于印发〈民事案件案由规定（试行）〉的通知》（法发〔2000〕26号）中首次将此类纠纷列为“土地使用权出让合同纠纷”,随后在2008年、2011年和2020年调整的规定中，虽然案由名称和分类位置有所调整，但其作为民事合同纠纷的基本属性始终保持不变。现行的《关于修改〈民事案件案由规定〉的决定》（法〔2020〕347号，以下简称《民事案由规定》）将该类纠纷归为“建设用地使用权出让合同纠纷”。此外，在专项司法解释上，最高人民法院2005年发布、2020年修正的《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释〔2020〕17号，以下简称《土地使用权解释》）明确在涉及出让合同纠纷的案件审理中，应依照《民法典》的相关规定进行处理。这一规定实质上确认了出让合同的民事合同属性，将其视为民事法律关系进行规范和调整。二是认定属于行政协议。浙江省高级人民法院在《关于房屋征迁纠纷等案件受理问题的通知》（浙高法〔2019〕171号）中明确将出让合同界定为行政协议范畴。
第二，倾向认为属于行政协议。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号，以下简称《行政协议规定》）第2条将“矿业权等国有自然资源使用权出让协议”定性为行政协议。在制定这一规定时，最高人民法院审委会曾探讨是否应将其表述为“国有土地使用权出让协议等国有自然资源使用权出让协议”,然而内部讨论中存在不同观点，对于出让合同是否应被归为民事合同或者行政协议的问题上，各方持有不同立场和看法。由于《土地使用权解释》仍然有效，最终决定采用较为谨慎的表述方式，即仅提及“矿业权等国有自然资源出让协议”,而未明确将出让合同纳入行政协议范畴。
第三，尊重当事人选择。2018年，最高人民法院第一巡回法庭在《关于行政审判法律适用若干问题的会议纪要》中明确指出，出让合同应被归为典型的行政协议。然而，当前《土地使用权解释》将出让合同纠纷列为民事案件的审理范畴，且《行政诉讼法》及相关司法解释尚未明确将出让合同纳入行政诉讼的受案范畴，若当事人倾向于通过民事诉讼途径来解决相关争议，人民法院应当尊重当事人的选择。
第四，按合同内容分类处理。一是行政个案答复。最高人民法院在〔2009〕行他字第55号和〔2010〕行他字第191号两份答复中，将出让合同在签订阶段产生的纠纷纳入行政诉讼的受案范围，明确了相关前置行为属于行政行为，如拍卖行为、拍卖公告和签署成交确认书等，当事人对此不服可以提起行政诉讼。二是地方法院文件。广东省高级人民法院印发的《关于审理建设用地使用权合同纠纷案件的指引》（粤高法〔2017〕199号）在处理出让合同性质问题时，采取了较为灵活的策略，并未直接作出明确的定性判断，而是根据合同的具体内容进行分类处理：若合同内容主要涉及政府在招商引资过程中协助办理建设用地使用权出让手续、土地前期开发等民事权利义务事项，由此产生的纠纷被归为民事案件范畴；若因土地使用者未能按照出让合同所约定的期限和条件进行土地的开发与利用，引发土地管理部门采取警告、罚款或者无偿收回土地使用权等行政行为，此类纠纷则应纳入行政案件的受理范围。
（2）司法裁判层面，既有观点认为出让合同属于民事合同，也有观点认为出让合同系行政协议。持前观点的理由包括：第一，基于《土地使用权解释》与《民事案由规定》而认定为民事合同。例如，在某宾馆诉黑龙江省某市自然资源和规划局出让合同纠纷案中，最高人民法院认为，《土地使用权解释》将出让合同纠纷作为民事案件审理，同时《民事案由规定》也明确将出让合同纠纷纳入民事案由范畴。因此，出让合同纠纷应作为民事案件审理。第二，基于《行政协议规定》未予明确而认定为民事合同。例如，在某办事处诉河北省某市自然资源和规划局等出让合同纠纷案中，最高人民法院认为，虽然《行政协议规定》将矿业权等国有自然资源使用权出让协议归为行政协议，但并未对国有土地使用权出让合同的性质作出明确界定。因此，出让合同不应被视为行政协议，而应按照民事法律相关规定进行调整和处理。第三，基于缔约双方主体平等地位而认定为民事合同。例如，在某平板公司诉佛山市某区国土城建和水利局出让合同纠纷案中，最高人民法院指出，从本质上看，政府在履行土地使用权出让行为时，是代表国家以土地所有权人的身份出现，其法律地位系民事主体，与受让人的法律地位平等，出让合同的订立也完全遵循平等、自愿、有偿原则，采用民事救济途径解决出让合同纠纷，亦系该合同属性的应有之义。而持后观点的理由体现：第一，基于行政主体缔约目的而认定为行政协议。例如，在某置业公司诉盐城市某区政府等出让合同纠纷案中，最高人民法院认为，出让合同是行政机关为实现社会公共利益或者行政管理目标而签订的协议，具有行政协议的典型特征，故将其定性为行政协议。第二，基于具有行政优益权而认定为行政协议。例如，在某房地产公司诉辽宁省某市自然资源局等出让合同纠纷案中，最高人民法院认为，行政机关在土地使用权出让合同的签订与履行过程中，具备基于公共利益或者法定事由的单方面收回土地等权力，明显有别于传统民事合同中双方权利义务的平等分配，故应属于行政协议。第三，基于符合行政协议特征而认定为行政协议。例如，在指导性案例76号“萍乡市亚鹏房地产开发有限公司诉萍乡市国土资源局不履行行政协议案”中，生效裁判认为，行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，市国土局代表国家与企业所签订的出让合同系行政协议。
综上，无论是在理论层面还是实践层面，对出让合同的性质均存在分歧，这不仅会导致案件的法律适用的不一致性和举证规则的差异性，甚至还可能直接影响到裁判结果的公正性。因此，亟须明确界定出让合同的性质，统一裁判标准。
（二）性质厘定——行政协议
笔者认为，从行政诉讼制度功能、行政协议立法原意、法律适用以及救济途径等多个维度分析，将出让合同纳入行政协议范畴具有显著优势。
1.行政诉讼制度功能维度
行政诉讼制度以保护当事人合法权益、监督行政机关依法行使职权为核心价值追求。相较于民事诉讼程序，行政诉讼在审查出让合同方面具有明显的制度优势。根据《行政诉讼法》第61条规定，在行政诉讼程序中，法院可对关联性民事争议进行一并审查。而民事诉讼程序仅围绕民事法律关系展开，不具备反向审查行政行为合法性的制度功能，在出让合同纠纷处理中存在明显局限性。因此，将出让合同纳入行政协议范畴，能够通过行政诉讼的司法审查机制，实现对土地出让过程中行政职权行使与民事权利义务关系的同步规制，既能确保行政机关依法履行土地出让管理职责，又能保障合同相对人的合法权益，实现行政权力与民事权利的整体平衡与协调。
2.行政协议立法原意维度
将出让合同定性为行政协议，符合行政协议的专项司法解释及立法原意。其一，出让合同符合专项司法解释关于行政协议的定义。出让合同系行政机关为实现土地资源的合理配置和高效利用，推动城市建设和经济发展，与受让人订立的具有土地用途、容积率、规划调整等行政法上权利义务内容的协议，完全符合《行政协议规定》第1条关于行政协议法律特征的规定。其二，将出让合同定性为行政协议，也符合立法原意。最高人民法院在起草《行政协议规定》的过程中，与立法机关就出让合同的性质进行沟通，立法机关明确表示，出让合同系典型的行政协议。
3.行政协议法律适用维度
将出让合同纳入行政协议范畴，意味着其法律适用既涵盖行政法律规范，也兼容民事规范。这一双重法律适用的机制，为规范行政机关的职权行使和保障相对人权益提供了有力的法律支撑。从公法角度出发，出让合同作为行政协议，受到行政法律规范的严格规制。通过加强公法监督，可以有效确保行政机关在土地出让过程中诚实守信、履行职责，维护公共利益和社会秩序。同时，出让合同作为具有民事权利义务性质的协议，也适用相应的民事规范。这使得相对人在行政机关未能按照合同约定履行义务时，能够依据民事法律规范要求行政机关承担违约责任，从而保障其合法权益不受损害。
4.行政协议救济途径维度
根据《行政协议规定》,当土地使用权人（受让方）未按出让合同约定按期开发，导致土地满足闲置收回条件时，出让方作为行政机关虽然无法提起行政诉讼，但经过催告等法定程序后，可依法作出收回闲置土地的行政决定，这一处理流程与《处置办法》关于闲置土地收回的法定流程与程序可以相协调。若将出让合同界定为民事合同，则可能导致行政机关以民事诉讼原告身份出现，通过主张土地使用权人根本违约进而解除合同以收回闲置土地，这种处理方式显然与现行有效的法律规范存在衔接上的障碍。此外，若将出让合同视为民事合同，还将使得当事人在出让合同中自由约定仲裁条款成为可能。然而，由于出让合同涉及多处行政职权的行使，受仲裁性质和处理范围的限制，无法对行政机关所作行为进行全面监督，进而影响到公共利益和公共秩序的维护。因此，将出让合同定性为行政协议，其救济途径更符合法律规范的内在逻辑和要求。
应当注意的是，目前《土地使用权解释》仍将出让合同纠纷作为民事案件进行审理，而2014年修正前的《行政诉讼法》及相关司法解释中，行政协议尚未被明确地纳入行政诉讼的受案范围。因此，在现行法律体系下，应根据《行政诉讼法》第12条第1款第11项和《行政协议规定》第28条的规定，按出让合同的签订时间，2015年5月1日前订立的出让合同发生纠纷的，可以针对当事人的诉讼请求以及诉争的具体法律关系性质，判断作为民事案件还是行政案件进行审理，而2015年5月1日后订立的出让合同发生争议的，应当作为行政协议纳入行政诉讼的受案范围。
在将出让合同定性为行政协议的基础上，当因受让方原因导致土地出现闲置情况时，政府是根据基于私法上所有权人收回土地，还是运用行政管理职权进行收回土地，这一问题也就迎刃而解。根据《行政协议规定》第24条规定，针对行政相对人未按照约定履行义务时，应当分情况处理：一是法律法规未就行政机关监督相对人履行协议作出授权规定的情形，二是法律法规规定了行政机关监督权的情形，也即学理上的行政优益权。出让合同关于闲置土地收回的内容实际上是为实现执法目的及保障公共利益，法律法规赋予行政机关的监督权——单方解除权。在因相对人原因导致土地闲置时，行政机关经催告等程序后，有权基于监督协议履行的权力作出收回土地的处理决定。
三、土地闲置原因认定现状与标准构建
在闲置土地收回的过程中，对闲置原因的精准判定尤为关键，其直接关系到收回方式的确定以及补偿政策的执行。土地闲置的原因纷繁复杂，有必要在深入梳理闲置原因认定现状的基础上，进一步厘清闲置原因的认定标准，以确保闲置土地的合理收回与有效利用。
（一）土地闲置原因认定错误
部分地区在闲置土地原因判定上存在偏颇，将本应归属于政府原因或者不可抗力因素导致的闲置错误地归咎于企业。例如，在某房地产公司诉海南省某市政府无偿收回国有建设用地使用权案中，企业自取得案涉地块土地证后，积极履行开发建设，主动向市规划局及相关政府职能部门报规报建，但市规划局多次以案涉土地小于10亩不能单独开发为由口头叫停，市政府认定土地闲置系企业自身原因而实施无偿收回。
又如，在某贸易公司等诉海南省某市政府土地行政处罚案中，市政府发布的闲置土地清查公告中已经认定案涉土地闲置原因为政府原因，处置意见为协议收回。此后，影响案涉土地开发建设的规划条件等没有新的调整，且土地一直由市园林局绿化占用至今，并未退还。在此情形下，市政府又认定土地闲置原因为企业自身原因，决定无偿收回土地。
再如，在某实业公司诉海南省某开发区管委会等土地行政处罚案中，开发区规划建设土地局在明知土地四至界限未明确的情况下给实业公司颁发了房地产证，因土地权属界线不明确导致无法开发。企业多次向开发区管委会及职能部门反映要求明确划定四至，均未得到解决，开发区管委会却认定土地闲置系企业自身原因而实施无偿收回。
（二）土地闲置原因界限模糊
除了上述将闲置原因简单归咎于企业的错误做法外，实践中还存在一些特殊情形，其中政府原因与企业原因的界限并不清晰，使得判定工作变得复杂而棘手。例如，关于土地未达到“三通一平”条件是否应归咎于政府原因，“毛地出让”是否应被视为政府原因，以及司法查封导致的土地闲置是否应纳入政府原因范畴等问题，在实际操作中也存在很大争议。
1.土地未达到“三通一平”
土地未达到“三通一平”导致闲置是否属于政府原因，裁判标准存在不一。有观点认为，法律规范和合同约定均未明确土地“三通一平”的义务主体，土地未达到“三通一平”导致闲置不属于政府原因。在陈某荣诉广东省某县政府等收回国有建设用地使用权案中，陈某荣主张土地闲置是因县政府、县国土局未能完成土地的“三通一平”工作造成。但是，县国土局与陈某荣并未对土地的“三通一平”责任进行具体且明确的约定。同时，在当时的法律法规中，也未强制要求政府在交付土地时必须以完成“三通一平”作为前提条件，最高人民法院对此认为陈某荣的该项主张不能成立。也有相反观点认为，法律规范和合同约定均未明确土地“三通一平”的义务主体，土地未达到“三通一平”导致闲置属于政府原因。在某贸易公司诉海南省某管委会土地行政处罚及行政赔偿案中，最高人民法院认为，即使出让合同签订时的法律法规及政策性规定未就出让土地“三通一平”等基础设施问题进行规定，也未就此作出约定，但行政机关也应当对出让的地块提供基本的开发利用条件，行政机关作为出让合同的一方当事人，促成出让合同的履行是其基于当事人信赖原则应有的附随义务。还有观点认为，合同约定土地“三通一平”义务主体为政府，土地未达到“三通一平”导致闲置属于政府原因。在某实业公司诉河南省某管委会等土地行政管理案中，最高人民法院认为，未能按照出让合同或者划拨决定书所规定的期限和条件，将土地交付给国有建设用地使用权人，从而导致项目无法具备动工开发的基本条件，这种情况应被视作由政府或者政府相关部门的行为导致的动工开发延迟。 因此，土地因未按照约定达到“三通一平”条件而未能开发利用，可以认定有正当原因，不符合无偿收回土地使用权的条件。
2.毛地出让
“毛地出让”导致土地闲置是否可以认定为政府原因，实践中也存在争议。有观点认为，法律规范明确规定政府应“净地出让”,因“毛地出让”而造成的土地闲置属于政府原因。在某贸易公司诉海南省某市政府土地行政处罚案中，生效裁判认为，根据《处置办法》第21条和原国土资源部规范性文件的规定，实行建设用地使用权“净地出让”,在供应土地时保证供应土地权利清晰，安置补偿落实到位，没有法律经济纠纷是国土资源管理部门的义务，国土资源管理部门应当主动作为，及时查清土地权属情况并进行清理，为受让人使用土地提供基本的条件。据此，因为“毛地出让”导致土地使用权人无法对土地进行开发而造成的土地闲置，属于政府原因。也有观点认为，“净地出让”义务可以通过协议约定转移至企业，在此前提下，因“毛地出让”而造成的土地闲置不属于政府原因。在某农业公司诉海南省某县政府等土地行政处罚案中，关于涉案的土地、青苗及附着物补偿等事宜，企业已与县政府达成协议，明确由企业承担补偿责任。由于企业未能依据协议妥善处理补偿问题，使得土地未能及时清表，导致土地闲置的，不应归咎于政府原因。
3.司法查封
司法查封导致土地闲置是否应纳入政府原因范畴，实践观点不一。有观点认为，引发司法查封的诉讼纠纷因土地使用权人自身原因所导致，由此造成的土地闲置不属于政府原因。例如，在某捕捞公司诉海南省某市政府等无偿收回国有土地使用权案中，针对土地因诉讼被法院查封，进而阻碍其开发进程的情况，生效裁判认为，该诉讼纠纷的根源在于当事人自身行为，因此其应承担土地不能开发的后果，且诉讼原因也不符合《处置办法》和其他规范性文件中关于政府原因的界定。也有观点认为，司法查封导致的土地闲置，可以参照因政府原因造成闲置进行处理。例如，广西壮族自治区人民政府办公厅在《关于进一步加强和促进土地节约集约利用的通知》（桂政办发〔2018〕140号）中明确，对于在司法查封前尚不符合闲置土地认定标准的土地，若闲置是由于司法查封导致，则可以参照因政府或者政府有关部门造成的闲置土地来进行处理。再如，乌兰察布市人民政府办公厅在《关于印发闲置土地处置实施意见的通知》（乌政办发〔2016〕4号）中亦规定，因司法查封、诉讼等原因导致无法按期开发建设的，应被视为政府及政府有关部门原因造成的闲置。还有观点认为，应根据具体情况进行区分处理。例如，在某铝业公司诉黑龙江省政府等收回国有土地使用权案中，最高人民法院认为，因土地使用权人原因，在司法查封前已构成闲置土地且超过两年的，行政机关有权在查封期间依法无偿收回土地。而对于在司法查封前未构成闲置土地，但在查封期间满足无偿收回条件的情形，行政机关与人民法院应做好闲置土地司法查封与处置工作的衔接，妥善处理。
（三）土地闲置原因认定标准构建
通过对裁判文书的系统梳理与分析，发现在认定闲置原因时，可以递进运用法律规范标准、合同义务标准和主观过错标准进行判断。
1.法律规范标准
当法律规范对闲置原因有明确规定时，应严格遵循法律规定进行认定。需要特别注意的是，相较于法律、法规、行政规章，其他规范性文件的层级较低，在适用时应当审慎对待，并结合其他标准进行综合判断。例如，国家层面要求政府“净地出让”的规定，首次发布在原国土资源部《关于加大闲置土地处置力度的通知》（国土资电发〔2007〕36号）。因此，在此通知之后，政府在出让土地时原则上应该“净地出让”,若是因未“净地出让”导致土地使用权人无法动工开发的，应认定为政府原因。当然，因该通知的效力层级相对法律、法规、规章而言较低，需结合其具体内容予以区分适用。一般而言，规范性文件未经上位法授权，不得为行政相对人设定减损权利、增加义务的内容；但对于赋予行政相对人权益的授益性规定，即便缺乏上位法的具体授权，若未违反法律、行政法规的强制性规定，通常亦应承认其效力。此外，在认定闲置原因时，还需结合合同义务标准和主观过错标准综合判定。
2.合同义务标准
当法律规范对闲置原因没有明确规定时，应依据出让合同中的相关约定进行判断。尽管出让合同属于行政协议范畴，但其中也包含了民事行为的内容，故在认定闲置原因时，应尊重当事人的意思自治，充分考虑合同约定的内容。此外，即使合同约定与相关法律规范不一致，因合同内容未违反法律、行政法规的强制性规定，或者虽违反法律、行政法规的强制性规定，但符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉合同编通则若干问题的解释》（法释〔2023〕13号）第16条规定的例外情形，也不会产生合同无效的法律后果，应尊重合同约定的内容，将其作为认定闲置原因的重要依据。
3.主观过错标准
当既缺乏明确的法律规范，又无合同的具体约定时，应采纳主观过错标准作为判定依据。鉴于政府在土地管理中扮演着至关重要的角色，包括颁发国有土地使用证、解决土地使用权争议、确保足额土地的提供以及保障土地不被其他功能占用等，均系其职责的应有之义，在认定闲置原因时，应将这些方面视为政府因素所致。对于因企业自身经营状况恶化、产业政策调整等因素导致土地闲置的，土地使用权人应自行承担土地无法开发利用的后果，此类情形不应归咎于政府原因。而针对司法查封，在具体实践操作中，还需进一步甄别司法查封时土地是否已构成闲置状态。若司法查封前土地已然构成闲置，则处理方式相对明确；若土地闲置结果系在司法查封期间形成，可参照《最高人民法院、自然资源部关于加强闲置土地司法查封和处置工作衔接的意见》（法〔2024〕33号）规定，强化行政机关与人民法院之间的沟通与协调，做好闲置土地司法查封与处置工作的有效衔接，秉持既有利于债权人债权最大化实现，又不违背现行法律规定的原则，依法依规、妥善审慎地处理相关事宜。
四、闲置土地收回方式与补偿
在准确认定闲置原因的基础上，根据造成土地闲置的不同原因，应采取差异性的收回方式。具体而言，可以细分为三种收回方式：一是基于企业原因处罚收回闲置土地，二是基于政府原因协议收回闲置土地，三是基于公益原因处理收回闲置土地。
（一）基于企业原因处罚收回闲置土地
根据《土地管理法》第38条2款和《城市房地产管理法》第26条，并参照《处置办法》第14条规定，土地使用权人对其取得的国有建设用地使用权，如果无法定理由满二年未动工开发的，行政机关可以依法无偿收回。
1.无偿收回性质界定
本文将基于企业原因无偿收回闲置土地界定为“处罚收回”,核心原因在于其实质系对相对人的“行政处罚”。首先，依据《行政处罚法》第2条，行政处罚是行政机关依法对违反行政管理秩序的主体采取的减损权益或者增加义务的惩戒行为。无偿收回闲置土地，因其本质在于减损土地使用权人权益的惩戒，相当于行政处罚。其次，原国家土地管理局《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》（〔1997〕国土法字第153号）（以下简称《收回决定法律性质意见》）中明确指出，当土地使用者未能按照出让合同规定的期限和条件进行土地的开发与利用时，土地管理部门采取的无偿收回国有土地使用权的行为，属于行政处罚。最后，最高人民法院行政审判庭在《关于无偿收回土地使用权法律性质等有关问题的复函》（行复〔2023〕33号）,也将行政机关作出的无偿收回闲置土地决定，倾向认为属于行政处罚。
2.正当程序要求
处罚收回闲置土地，虽然不存在补偿标准的问题，但在实践中仍要注意应符合正当程序的要求。具体而言，主要审查行政机关在作出无偿收回闲置土地决定前，是否依照《处置办法》的相关规定遵循了必要的程序，即是否进行调查、核实，听取行政相对人、利害关系人的陈述和申辩，是否作出《闲置土地调查通知书》《闲置土地认定书》法定文书等。同时，未经无偿收回闲置土地认定，行政机关不能拒绝补偿。相关部门在闲置土地收回之前必须对土地是否构成闲置、闲置原因按照法定程序作出调查认定。在相关部门没有作出闲置土地认定的情况下，人民法院不宜以司法权代替行政权，直接作出闲置土地认定。况且，闲置土地有多种处理方式，土地收回只是其中之一，而土地收回又分为无偿收回和有偿收回，无偿收回的条件之一是非政府原因或者不可抗力，并非闲置土地一律应当无偿收回。行政机关未经无偿收回闲置土地认定，不能直接以土地闲置为由拒绝给予土地权利人相应补偿。
（二）基于政府原因协议收回闲置土地
参照《处置办法》第8条和第12条的规定，因政府原因、不可抗力原因造成土地闲置的，行政机关可以与土地使用权人协商，协议有偿收回闲置土地。然而，该办法并未具体规定协议收回的补偿标准，导致各地在实际操作中对补偿标准的认定存在分歧。
1.补偿标准认定不一
有地方以土地出让金、前期合理投入及相应利息总额与土地市场评估价格较低者为补偿标准。例如，海南省政府在《关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）（以下简称“24号通知”）中明确该补偿标准。同时，在某食品公司与海南省政府等行政复议案中，企业通过挂牌出让方式取得土地使用权，土地用途为工业用地，但是土地由于县总体规划原因，无法按工业用途进行报建，故未动工开发。县政府依据“24号通知”以企业已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及相应的利息总额进行补偿。
还有地方直接以土地使用权的市场评估价格为补偿标准。例如，原深圳市规划和国土资源委员会在《深圳市关于贯彻执行〈闲置土地处置办法〉的实施意见（试行）》（深规土〔2013〕22号）第10条明确指出，若动工开发的延迟归因于政府或其相关部门的行为，国土资源部门与土地使用权人协商有偿收回土地使用权时，国土资源部门与土地使用权人协商有偿收回土地使用权时，补偿标准按照市场评估地价确定。又如，青岛市人民政府办公厅《关于进一步做好闲置土地处置工作的意见》（青政办发〔2015〕21号）规定，因政府及其有关部门原因造成土地闲置的，国土资源主管部门经与土地使用权人协商，可以采取协议方式有偿收回该土地的使用权，补偿标准按照市场评估地价确定，所需补偿费用列入各级财政土地出让收支基金预算。其中，市场评估地价按国有建设用地使用权有偿使用合同约定的土地用途和规划指标进行评估，评估时点为闲置土地处置方案批准的时点。
2.补偿标准厘定
笔者认为，协议收回闲置土地的补偿标准应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，并参考市场价格。
首先，根据过错原则，因政府原因导致土地闲置的，不应剥夺本应属于土地使用权人的利益，土地使用权人依法应享有土地的相应市场价值。其次，根据《民法典》的立法精神，交易风险的利益，按照交易习惯，应当归于风险的承担者。简单一概以成本加投入加利息方式有偿收回土地使用权，有违风险利益归于风险承担者的原则。应当参考市场价格，综合考虑其他因素，给予权利人补偿。最后，自然资源部的规范性文件规定了协议收回土地的补偿标准应参考市场价格。自然资源部办公厅在《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）中指出，协议收回闲置土地时，应遵循协商一致与合理补偿的原则。补偿金额应不低于土地使用权人获取土地所付出的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。
3.“多因一果”闲置处理
实践中，还存在因政府和企业双重原因导致土地闲置的情形，《处置办法》对于此种情形是否可以协议有偿收回没有明确规定。笔者认为，须区分情形分别认定。
第一，因政府原因导致土地未能开发的时间扣除后，由于企业自身原因导致土地未能开发的时间已达到两年的，政府应当依法无偿收回土地，而不能协议有偿收回。反之，扣除因政府原因造成的土地闲置时间，因企业自身原因导致土地未能开发的时间未达两年的，不能无偿收回土地。在某投资公司诉海南省某市政府等土地行政管理及行政复议案中，最高人民法院认为，企业应于2014年11月动工开发，市国土局《闲置土地调查通知书》于2015年7月发出时，无论是否扣除因政府原因造成的土地闲置时间，该土地闲置时长均未满两年，不符合无偿收回条件。该案反映了因政府原因造成的土地闲置时间应当扣除的裁判规则。
第二，扣除政府原因影响的时间后，因企业自身原因导致未能动工开发的时间未满一年的，应允许协议有偿收回土地，补偿标准按照市场评估地价确定，但在地价评估时，其土地使用年期应扣除因企业自身原因闲置的时间。
第三，扣除政府原因影响的时间后，因企业自身原因导致未能动工开发的时间满一年但未满两年的，应允许协议有偿收回土地，补偿标准按照市场评估地价确定，地价评估时，其土地使用年期应扣除因企业自身原因闲置的时间，同时补偿款项应当扣除依据规定企业依法应缴纳的土地闲置费。在后两种情况下，在坚持协议有偿收回的基础上，在计算补偿款项时将因企业自身过错考虑在内，可以兼顾政府与企业之间的利益平衡，具有积极效果。此外，部分地方规范性文件也规定了因政府原因和企业原因导致土地闲置时的标准，在地价评估时，其土地使用年期应扣除因企业自身原因闲置的时间，如前文提到的《深圳市关于贯彻执行〈闲置土地处置办法〉的实施意见（试行）》即存在明确规定。
（三）基于公益原因处理收回闲置土地
根据《土地管理法》第58条、《城市房地产管理法》第20条和《民法典》第358条规定，因公共利益需要，行政机关可以收回闲置土地。
1.公益收回性质界定
本文将基于公益原因收回闲置土地界定为“处理收回”,原因在于该表述能够更直观地反映公益收回闲置土地的性质，并与前文“处罚收回”相区分。在《收回决定法律性质意见》中，收回国有土地使用权被区分为行政处理决定和行政处罚决定两类。其中，公益性收回国有土地使用权被归为行政处理决定。根据最高人民法院印发的《关于行政案件案由的暂行规定》（法发〔2020〕44号）,“有偿收回国有土地使用权”被视为“行政处理”的一种具体类型，而公益收回国有土地使用权作为“有偿收回国有土地使用权”的情形之一，自然也属于行政处理决定。但是，从概念涵盖的范围来看，行政处理决定与行政处罚决定并非简单的并列或对立关系，而是前者包含后者的关系。行政处理是指行政主体为达成行政目标或完成行政任务，依据法律规定，针对特定行政相对人的权利义务关系所实施的具体行政行为中作为的行为，包括行政处罚、行政强制、行政征收等具体形态。实际上，1997年《收回决定法律性质意见》意在将作为行政处罚的收回国有土地使用权从其他行政行为中独立出来，以与1996年实施的《行政处罚法》相协调，无意将收回国有土地使用权的行政行为全部类型化，而是用行政处理概念打包处理了行政处罚之外的收回国有土地使用权的性质，相当于“行政处罚之外的其他行政行为”。
但是，在实际操作中，当土地因公共利益原因而处于闲置状态时，政府亦可能采取协议方式收回闲置土地。笔者赞成在该种情形下，政府先以协议方式收回闲置土地。首先，根据《土地管理法》等相关法律法规，政府具备收回土地使用权的职权，但具体收回方式并未明确，因此并不排除通过协议方式实现收回的可能性。其次，采用协议收回的方式，有助于提升行政机关对闲置土地的处置效率，确保土地得以迅速用于适宜的用途，充分发挥其社会效益。再次，协议收回方式不会对土地使用权人的权益造成损害，甚至为土地使用权人增加了主张权益的方式，从实际效果来看，更有利于维护土地使用权人的权益。最后，即使协议未能达成，行政机关仍可依法启动行政处理程序，作出收回土地的决定。例如，在某棉织厂诉广东省某市土地储备管理中心等土地行政补偿案中，即明确行政机关为公共利益收回土地使用权时，可以通过签订收回土地协议的方式，给予权利人补偿。
2.补偿标准存在争议
关于因公益原因收回闲置土地的补偿问题，无论是协议收回抑或作出行政处理决定收回，行政机关皆应当给予土地使用权人补偿。但对于具体的补偿标准并未明确，实践中也存在一定争议。有观点认为，应以缴纳的土地出让金、前期合理投入及资金占用利息给予补偿。在某置业公司诉海南省某市政府等有偿收回国有土地使用权行政处理案中，企业通过挂牌出让取得旅游用地后，鉴于土地所属区域原先的规划指标已经废止，而新控制性详细规划尚处在未编制的状态，导致项目未能如期按协议进行动工开发。后因土地的绝大部分面积被划定为禁止开发建设的自然保护区缓冲区，已明显不再适宜进行旅游开发，市政府作出收回土地决定，并参照“24号通知”规定的补偿标准，以企业已经缴纳案涉土地的价款及前期投入资金占用利息给予补偿。海南高院二审判决认为，土地中的绝大部分区域无法进行开发，已丧失市场价值，市政府参照“24号通知”规定的补偿标准进行补偿应当认定为适当补偿，即缴纳的土地出让金、前期合理投入及资金占用利息的标准。
但是，也有观点认为，应当参考市场评估价格予以补偿。在某建筑公司诉海南省某县政府收回国有土地使用权案中，县政府出于建设政府办公楼的需要，根据省政府批准的总体规划要求，决定收回企业的土地使用权，但县政府仅按照土地的原成本价进行了补偿。最高人民法院认为，所谓“适当补偿”的界定，需体现公平与合理的原则，即应当充分考量被收回土地的具体特性，包括其性质、主要用途以及所处的地理位置等因素，并依据土地被收回决定作出之时的市场评估价值来确定。
3.补偿标准厘定
笔者认为，基于公益原因处理收回闲置土地的补偿标准，应当按照行政机关作出收回土地使用权决定时的市场评估价格予以补偿。
首先，从性质上看，基于公益原因处理收回闲置土地具有国家征收的性质。可以将《土地管理法》第58条第1款第1项、第2款体系性解释为因公共利益需要提前收回国有土地使用权的征收与补偿制度，即因公共利益收回国有土地使用权实质上是对市场主体依法取得的国有土地使用权进行的征收。由于我国土地使用权制度的建立晚于现行的土地征收制度，因此，征收制度中只规定了其适用于集体所有的土地。在土地使用权制度建立之后，土地使用权仍然可作为国家征收的对象。征收采取的是市场价格补偿方式，参考征收的补偿方式，政府因公共利益需要提前收回土地使用权时，应参考市场价格，给予土地使用权人公平合理的补偿。
其次，根据“举轻以明重”的当然解释，前文已论述因政府原因导致土地闲置而协议收回的，应参考市场价格予以补偿，因公共利益政府提前收回土地，也应按照市场评估价格予以补偿。
最后，最高人民法院在系列案件的裁判中已经多次表明其观点，即基于公共利益收回国有土地使用权时，应参考作出收回决定之时的市场评估价来确定补偿标准。例如，前述某建筑公司诉海南省某县政府收回国有土地使用权案作为具有指导意义的“公报案例”，其裁判摘要中即指出，行政机关在依法收回国有土地使用权时，应依照《土地管理法》规定，以收回决定时的市场评估价对土地使用权人进行合理补偿。又如，某置业公司诉海南省某市政府等有偿收回国有土地使用权行政处理案中，最高人民法院再审认为，对土地使用权人的补偿不应仅限于土地出让金、前期投入及相应利息的补偿，而应综合考虑多种因素，如土地收回的原因、土地的特定用途、剩余开发年限、过错程度与实际投入等，并参考类似房地产的市场价格，确保补偿金额不低于取得土地的成本，以实现公平合理的补偿。
此外，在确定市场评估价格的方法选择上，可依据现行的《城镇土地估价规程》（GB/T18508—2014），选用市场比较法、收益还原法、剩余法、成本逼近法以及公示地价系数修正法进行评估，并严格依照该规程所明确的前述评估方法的具体适用条件与操作步骤予以实施。在实践中，存在待估土地尚未开发利用且周边土地未开展房地产开发活动，同一区域内类似土地交易案例匮乏的情形。在此情形下，因缺乏充足的可比交易案例，难以获取稳定、可量化的房地产收益，且无法合理确定未来售价及开发成本，市场比较法、收益还原法和剩余法缺乏适用基础。此时，可选取覆盖待估土地的公示地价作为基准，采用公示地价系数修正法进行估价，并辅以成本逼近法作为公示地价系数修正法的参考，以确保估价结果的合理性与准确性。
4.“多因一果”闲置处理
与基于政府原因协议收回闲置土地相同，采取公益性收回闲置土地，也需考虑“多因一果”的情况。处理的思路也与协议收回基本一致，需在扣除因政府、公共利益原因导致土地未能开发的时间后，计算因企业自身原因导致土地未能开发的时间是否已达到闲置土地认定标准，再判断是否可以公益收回，以及公益收回时的补偿标准。比如，因企业自身原因未动工开发满两年，其后叠加了政府的原因导致无法动工开发，此种情形下，企业自身原因已经造成了土地闲置的状态且符合政府无偿收回闲置土地的条件后，即使出现了政府方面的原因或者不可抗力导致土地仍然无法动工开发，也不能阻却前一行为造成的结果，因此政府仍然有权无偿收回闲置土地。例如，在某实业公司诉海南省某县政府收回国有土地使用权案中，最高人民法院认为，在县政府对案涉土地进行规划调整之前，该土地已经满足了无偿收回的法定条件。因此，县政府对土地进行的规划调整行为，实际上并不构成对无偿收回该闲置土地的阻却。
五、结语
闲置土地收回制度作为土地管理领域的关键制度安排，不仅关涉土地资源的优化配置与高效利用，也关乎政府恪守承诺、诚信施政的理念践行，更是法治政府建设在土地资源管理环节的具体体现，同时与中央持续优化营商环境、推动民营经济高质量发展的重要战略部署紧密关联。基于对上述闲置土地收回制度司法实践现状的详尽梳理与分析，本文提出以下三个方面的建议，以进一步完善我国的闲置土地收回制度。首先，针对当前出让合同性质存在分歧的情况，建议修订相关行政协议规定，明确出让合同的性质为行政协议，为闲置土地的认定与处置提供清晰明确的法律依据。其次，针对闲置原因认定标准未能明确的问题，应尽快出台闲置原因认定细则，明确各项标准，以减少司法实践中的争议。最后，应准确区分闲置土地收回的不同方式，并制定科学合理的补偿标准，充分考虑因企业原因导致土地闲置的因素，平衡政府与企业之间的利益，确保补偿标准的公平性和合理性，从而保障土地资源合理利用，促进法治政府建设和营商环境优化。
王和平律师
江苏三法律师事务所管理合伙人，民事诉讼法学博士，高级律师，南京市十佳律师，全国律协青年律师领军人才，江苏省法学会行政法学研究会、民事诉讼法学研究会常务理事。
江苏省人大常委会规范性文件备案审查专家，省政府行政复议委员会非常任委员，省司法厅合法性审查专家，全国律协行政法专业委员会副主任，江苏省律协行政法业务委员会主任，南京市律协行政法专业委员会主任。先后担任中国证监会江苏监管局、江苏省公安厅、省人大常委会办公厅、南京市政府，以及住房保障、规划和自然资源、市场监督等机关法律顾问。
长期专注于诉讼制度研究、政府法律服务，以及民商与行政交叉争议解决，参加多部地方性法规、规章的立法工作及律师业务操作指引的起草工作，并为多家国有企事业单位、上市公司提供法律服务。曾成功代理过多起重大的民商事、行政案件，入选最高法院《人民法院案例选》《民事审判指导与参考》《商事审判指导》《行政执法与行政审判》《中国行政审判指导案例》等权威指导刊物，部分意见被最高法院司法解释、个案批复采纳。同时，在《人民论坛》《行政执法与行政审判》《江苏社会科学》《中国律师》等全国性核心期刊上发表多篇学术论文，荣获过最高法院“长三角一体化背景下优化营商环境法治保障问题研究”征文一等奖。
江苏省人大常委会规范性文件备案审查专家，省政府行政复议委员会非常任委员，省司法厅合法性审查专家，全国律协行政法专业委员会副主任，江苏省律协行政法业务委员会主任，南京市律协行政法专业委员会主任。先后担任中国证监会江苏监管局、江苏省公安厅、省人大常委会办公厅、南京市政府，以及住房保障、规划和自然资源、市场监督等机关法律顾问。
长期专注于诉讼制度研究、政府法律服务，以及民商与行政交叉争议解决，参加多部地方性法规、规章的立法工作及律师业务操作指引的起草工作，并为多家国有企事业单位、上市公司提供法律服务。曾成功代理过多起重大的民商事、行政案件，入选最高法院《人民法院案例选》《民事审判指导与参考》《商事审判指导》《行政执法与行政审判》《中国行政审判指导案例》等权威指导刊物，部分意见被最高法院司法解释、个案批复采纳。同时，在《人民论坛》《行政执法与行政审判》《江苏社会科学》《中国律师》等全国性核心期刊上发表多篇学术论文，荣获过最高法院“长三角一体化背景下优化营商环境法治保障问题研究”征文一等奖。
潘祥律师
江苏三法律师事务所律师，华东政法大学法律硕士，江苏省律师协会行政法业务委员会秘书，参与江苏省行政法业务技能高级研修班（第一期）、南京市律协第一期“行政法业务研修班”，并获评“优秀学员”称号。撰写的《行政法治视域下闲置土地收回的认定规则》一文荣获江苏省法学会行政法学研究会（2024）学术年会优秀论文奖并作为全省唯一律师代表受邀作主旨发言。
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