第二条  为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。
       条文要旨：本条是关于征收房屋的前提、条例适用范围及对被征收人给予公平补偿的规定，在整个规范体系中处于承上启下的地位，属于统领《条例》主要制度安排、指引实务操作的核心条款。
       一、典型案例        房屋所有权人将涉案房屋转让给当事人时出具的“房屋产权证”，是房屋产权人以自己的名义出具的证明，并非房屋登记部门颁发的合法有效的产权证。涉案房屋所在土地为国有划拨土地，房屋产权人转让涉案房屋时，未依法履行报批手续，当事人没有取得涉案房产的权属证书。因此，当事人不具有提起撤销涉案房屋征收决定的主体资格。        再审申请人王爱春等与被申请人太原市迎泽区人民政府房屋征收决定案
       案号：（2018）最高法行申555号 
       审理法院：最高人民法院（第四巡回法庭）
       合议庭：仝蕾、刘慧卓、张志刚
       裁判时间：2018年3月15日        1999年至2003年，王爱春、孙爱芳、宋计成、李艳君、李路贞、赵俊宝与太原昕利轻工机械总厂（以下简称昕利机械厂）签订了《门面房购房合同》，购得位于太原市××区××号房屋各一处，用于居住和经营。昕利机械厂为王爱春、孙爱芳、宋计成、李艳君、李路贞、赵俊宝出具了“房屋所有权证”，未经相关部门进行房屋及土地登记。2015年4月18日，迎泽区政府于作出了迎政房征决字[2015]2号《太原市迎泽区人民政府房屋拆迁、征收决定》。2015年5月6日，迎泽区郝庄社区居委会人员召集赵俊宝等六人并告知要对其房屋进行拆迁。2015年5月14日，赵俊宝等六人房屋被拆除。2015年6月5日，赵俊宝等六人通过政府信息公开获知迎泽区政府作出的房屋拆迁、征收决定，将赵俊宝等六人房屋列入征收范围实施征收。赵俊宝等六人认为迎泽区政府房屋拆迁、征收决定在实体及程序上均违法，遂提起行政诉讼，诉请撤销该决定。        最高法院认为，根据《条例》第一条可知，《条例》的立法初衷和目的是为了保护房屋被征收人的物权利益，根据这一立法目的和参照其他省、市的一些地方性立法，被征收人应当是房屋所有权人，还包括具有物权性质的公有房屋的承租人。其他房屋承租人、违法建筑的实际占有人、非法转让的承受人、超过合理期限未取得房屋产权登记的买受人等等都不能成为征收法律关系的被征收人，不具有征收法律法规体系中确定的诉权保护利益。本案诉涉房产虽然有赵俊宝等六人分别与昕利机械厂签订的《门面房购房合同》，也支付了相应对价并一直实际占有使用，但是，由于该房产土地属于划拨给昕利机械厂的国有土地，划拨土地使用权人对划拨土地使用权的处分受到很大限制，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条规定：“划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得任意转让、出租、抵押。”而昕利机械厂显然不存在该条例第四十五条规定的情形，其转让国有划拨土地及其地上建筑物的行为违反了法律法规的强制性规定，赵俊宝等六人至今没有也不可能取得该房产的不动产登记。《物权法》第十四条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力。”赵俊宝等六人不是该房产的合法所有权人，其对该房产主张物权不受法律的保护，在房屋征收法律法规体系中也不具有利益保护的请求权基础，其利益纷争应当通过与昕利机械厂民事诉讼的途径进行解决。        购房人与开发商签订购房合同并支付购房款，并实际居住多年，虽未经登记机关予以产权登记，但房屋征收决定将会直接影响购房人的权利义务，故购房人与被诉房屋征收决定具有法律上的利害关系，原告主体资格适格。        再审申请人郝晓亮与被申请人太原市迎泽区人民政府房屋行政征收案
       案号：（2019）最高法行申1125号
       审理法院：最高人民法院（第四巡回法庭）   
       合议庭：聂振华、袁晓磊、李小梅  
       裁判日期：2019年6月24日        2017年4月5日，太原市迎泽区人民政府作出迎政房征决字[2017]1号房屋征收决定，并于同日作出征收公告和征收补偿方案。郝晓亮所诉房屋位于上述征收决定的范围内，但该房屋并未取得合法有效的产权证明。郝晓亮认为迎泽区政府作出的上述房屋征收决定违法，遂提起行政诉讼，诉请撤销该决定。        最高法院认为，郝晓亮与开发商签订购房合同并支付购房款，并实际居住多年，虽未经登记机关予以产权登记，但在没有证据排除案涉房屋归郝晓亮实际拥有的情况下，应当认可郝晓亮对案涉房屋的实际所有者地位。迎泽区政府于2017年4月5日作出并公告被诉房屋征收决定，郝晓亮购买并实际居住多年的案涉房屋位于征收范围内，被诉房屋征收决定将会直接影响郝晓亮的权利义务。故郝晓亮与被诉房屋征收决定具有法律上的利害关系，具有提起本案诉讼的原告主体资格。        计划经济时期国有企业投资兴建、自行管理的自管公房的承租人，不同于普通私有住房的承租人，其与征收行为具有利害关系，具有对房屋征收决定提起行政诉讼的主体资格。        申请人李君秀等人与被申请人长沙市天心区人民政府、长沙市人民政府房屋征收决定案   
       案号：（2017）最高法行申7783号
       审理法院：最高人民法院（第一巡回法庭）  
       合议庭：张颖新、奚向阳、熊俊勇 
       裁判日期：2017年11月10日        李君秀等十六人长期居住在长沙机床厂的自建住宅内，系被征收房屋的合法使用人，未取得房屋产权是由于政府职能部门没有按照长沙市人民政府办公厅《关于市属国有企业改革若干问题的补充意见》[长政办发（2006）12号]的规定履行法定职责。天心区政府因长沙机床厂及周边零星地块棚改项目，于2015年8月20日作出了天政征[2015]5号《长沙市天心区人民政府房屋征收决定》，并于同日作出了《关于长沙机床厂及周边零星地块棚改项目房屋征收决定公告》，案涉房屋在征收范围以内。李君秀等十六人不服该决定，提起行政诉讼，诉请撤销征收决定及公告。        最高法院认为，根据《条例》第二条“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿”的规定，被征收人是房屋所有权人。一般而言，房屋承租人与征收行为没有利害关系，不具有行政诉讼原告主体资格。本案中，李君秀等十六人申请再审主张其是计划经济时期长沙机床厂自建福利分房的合法住户。现未取得房产证，是由于政府职能部门没有按照长沙市人民政府办公厅《关于市属国有企业改革若干问题的补充意见》的规定履行法定职责，属于历史遗留问题。因此，计划经济时期国有企业投资兴建、自行管理的自管公房的承租人，实际系福利分房的享有者，不等同于普通的承租人，其与征收行为之间具有利害关系。原裁定认为李君秀等十六人与被诉《房屋征收决定》不具有法律上利害关系，适用法律错误，应予纠正。        征收补偿应当遵循及时、公平的补偿原则。
       【案例索引】载于《最高人民法院公报》2017年第1期。
       再审申请人山西省安业集团有限公司与被申请人山西省太原市人民政府收回国有土地使用权决定案
       案号：（2016）最高法行再80号
       审理法院：最高人民法院
       合议庭：耿宝建、李纬华、周觅   
       裁判日期:2016年7月28日        安业公司于2004年4月和2005年10月先后办理了双塔西街162号的《国有土地使用证》，并于2006年3月1日办理了《房屋产权证》。太原市政府为实施解放南路长治路改造道路建设于2014年4月4日发布并政收告〔2014〕018号《太原市人民政府为实施解放南路长治路改造道路建设涉及收回迎泽大街以南，中心街以北部分国有土地使用权的通告》（以下简称《通告》）。该《通告》告知各有关单位和住户，市政府决定收回解放南路长治路道路建设所涉及87个单位776.85亩的国有土地使用权。涉及的单位和住户自通告发布之日起15日内带有关土地手续到太原市国土资源局办理土地使用权注销手续；逾期不交回的，将予以注销。《通告》载明所涉安业公司两幅土地的面积分别为7.77平方米、741.73平方米，共749.5平方米。安业公司对《通告》不服提起行政诉讼，诉请撤销太原市政府收回其国有土地使用权的行为。        最高法院认为，有征收必有补偿，无补偿则无征收。为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，国家可以依法收回国有土地使用权，也可征收国有土地上单位、个人的房屋；但必须对被征收人给予及时公平补偿，而不能只征收不补偿，也不能迟迟不予补偿。通常，征收决定应当包括具体补偿内容，因评估或者双方协商以及其他特殊原因，征收决定未包括补偿内容的，征收机关应当在征收决定生效后的合理时间内，及时通过签订征收补偿协议或者作出征收补偿决定的方式解决补偿问题。征收补偿应当遵循及时补偿原则和公平补偿原则。国家因公共利益需要使用城市市区的土地和房屋的，市、县人民政府一般应按照《条例》规定的程序和方式进行，并应根据《国有土地上房屋征收评估办法》和《城镇土地估价规程》等规定精神，由专业的房地产价格评估机构在实地查勘的基础上，根据被征收不动产的区位、用途等影响被征收不动产价值的因素和当地房地产市场状况，综合选择市场法、收益法、成本法、假设开发法等评估方法对被征收不动产价值进行评估，合理确定评估结果，并在此基础上进行补偿。对国有土地上房屋所有权人补偿内容已经包含了国有土地使用权补偿的，对同时收回的国有土地的土地使用权人不再单独给予补偿。对被征收不动产价值评估的时点，一般应当为征收决定公告之日或者征收决定送达被征收人之日。因征收人原因造成征收补偿问题不合理迟延的，且被征收不动产价格明显上涨的，被征收人有权主张以作出征收补偿决定或者签订征收补偿协议时的市场价格作为补偿基准。被征收人对征收补偿决定或者征收补偿协议所确定的补偿金额和其他内容有异议的，可以依法提起行政诉讼。征收机关依法办理相关提存等手续并书面告知被征收人领取补偿款项、使用安置房屋等内容的，被征收人无法定正当理由拒绝领取的，征收机关对诉讼期间被征收财物价格上涨而形成的损失不承担补偿责任。
       二、实务小结
       （一）房屋征收的补偿对象
       根据《条例》规定来看，房屋征收的补偿对象一般应当是被征收房屋的所有权人，即《条例》所称的“被征收人”。但实践中，房屋承租情况较为复杂，承租人又分为公房承租人和私房承租人，尽管公房承租人不是房屋的所有人，但由于其承租的房屋被征收后导致其失去了原本享受的具有补偿福利性质的承租房，征收行为明显损害到了其合法权益，应将其纳入房屋征收补偿对象的范围之内。
       此外，实践中需要特别注意以下三个问题：
       一是公房承租人变更问题。一般情况下，公房承租人都是因与原单位具有某种工作关系而获得了公房的承租权，公房承租人对所承租的公房享有的权利不能以继承方式直接转由其继承人享有，只能通过变更方式转由符合条件的继承人享有。
       二是被征收房屋所有人难以确定的问题。被征收人下落不明且难以找到或者被征收房屋存在权属争议且处于诉讼期间时，均属于较为常见的被征收房屋所有人难以确定的情形。针对该类问题，房屋征收部门应当依法登报公告，公告期限为30日，公告期满后被征收房屋所有权人仍然不明确或下落不明的，依法应及时作出补偿决定，并对征收补偿款项依法提存。
       三是设有抵押权房屋的补偿问题。因抵押关系属于平等主体间的民事法律关系，在设有抵押权的房屋被征收过程中，抵押人与抵押权人应当先按照有关房地产抵押的规定进行协商，并由房屋征收部门按照协商结果进行补偿安置，若协商不成的，房屋征收部门对被征收人实行货币补偿的，应当将补偿款依法办理提存，对被征收人实行房屋产权调换的，抵押权人有权变更抵押物。
       （二）公平补偿原则适用
       被征收人及时公平地获得补偿是《条例》规定的基本原则，本《条例》从补偿范围、补偿方式、补偿标准、补偿程序、住房保障等各方面对被征收人的补偿作出了具体规定，就是为了保障补偿公平。司法实践中，法院对公平补偿原则的解释与审查主要是从以下两个方向展开：
       第一,对补偿实体内容进行公平性审查,主要审查补偿决定中补偿范围、补偿标准、补偿方式是否符合法律的规定,是否符合公平补偿原则的要求,是否符合行政合法性、合理性原则。对补偿范围的确定，法院主要从征收补偿方案涉及的补偿事项是否完整，补助奖励是否合理等方面着手；对补偿标准的认定,法院主要从征收补偿决定对被征收房屋价值评估时点与价值计算标准两个方面进行审查;对补偿方式的审查更是体现了法院对公平补偿权的全方位保护,法院不仅从形式上审查征收补偿决定是否赋予被征收人两种补偿方式选择权,更对补偿方式的内容进行实质性审查。
       第二,法院通过对补偿过程进行公平性审查,对涉及房屋情况的调查认定、房屋评估机构的选择、评估报告的送达以及房屋性质的认定等程序性问题进行审查,体现了司法对被征收人获得公平补偿权的保护。补偿程序本身就是公平补偿原则的一部分,没有公平、公正的补偿过程便没有公平的补偿结果,法院对补偿程序的关注进一步保障了公平补偿充分实现。
         本所依托南京市法学会成立于1995年，以“法学研究、法治宣传、法律服务”为宗旨，2005年、2021年先后被中华全国律师协会、司法部评为“全国优秀律师事务所”。本所行政业务中心成立于2010年，负责人为王和平律师，现有人员20余名，多名律师具有民商法、行政法、诉讼法等法学专业博士、硕士学历。中心律师专注于政府法律服务、行政争议解决，以及重大民商事纠纷诉讼，成功承办过多起重大、疑难、复杂的民商事、行政二审、再审案件，入选《最高法院公报》《最高法院人民法院案例选》《最高法院民事审判指导与参考》《最高法院中国行政审判指导案例》《江苏高院公报》等人民法院审判指导刊物。
        中心坚持以法律需求为导向，充分发挥法律服务的专业优势，服务领域涉及行政诉讼、行政复议、行政立法、行政管理、法治政府建设等诸多方面。中心律师参与过多部地方立法，长期为省市区政府、公安、财政、税务、规划资源、住房保障、市场监管等行政机关提供法律服务，熟悉相关领域各项业务，对于提供政府法律服务以及处理行政法律纠纷具有丰富经验。
 
 
          本所管理合伙人，二级律师，玄武区人大代表，南京市十佳律师，担任江苏省人大常委会、省公安厅、南京市政府等机关法律顾问。专业领域：民事、行政诉讼制度研究，行政争议解决，重大民商事诉讼。        本所高级合伙人，玄武区十佳青年律师，担任市规划与资源局等机关法律顾问。专业领域：政府法律服务，行政复议与诉讼。        本所高级合伙人，玄武区十佳律师，担任市规划与资源局等机关法律顾问。专业领域：政府法律服务，行政复议与诉讼，民商事诉讼。        本所合伙人，行政法学硕士，担任市住房与保障局、市市场监管局等机关法律顾问，曾任江苏省政府法制办法律助理。专业领域：政府法律服务，行政复议与诉讼，刑事合规与辩护。        本所专职律师，行政法学硕士。专业领域：行政复议与诉讼，民商事纠纷处理。        本所专职律师，曾在南京中院行政庭工作，现被派驻江苏省司法厅、担任行政复议二处法律助理。专业领域：行政复议，行政诉讼。