第一条  为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例。
       条文主旨：本条是对国务院第590号令《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）立法目的所作出的规定。
       一、典型案例
       1.《条例》规范的是国有土地上的房屋征收与补偿活动。        再审申请人殷加宝与被申请人山东省济南市人民政府、济南市国土资源局、济南市历城区人民政府不履行补偿安置义务案
       案号：（2018）最高法行申1305号
       审理法院：最高人民法院
       合议庭：孙江、张艳、朱宏伟
       裁判日期：2018年6月14日         再审申请人殷加宝系济南市历城区华山镇南小街村村民，其住宅所用土地系该村集体所有的建设用地。2014年12月31日，山东省政府作出《关于济南市历城区2014年第5批次建设用地的批复》（鲁政土字〔2014〕1035号），批准征收山东省济南市历城区集体所有的建设用地69.3103公顷，其中包括殷加宝所在的南小街村59282平方米住宅用地。2015年1月7日，济南市政府发布了《济南市人民政府征收土地公告》（济征公告〔2015〕8号），该公告要求济南市历城区财政局按照签订的土地征收补偿安置协议，及时支付补偿费用，并要求南小街村应及时清理地上附着物，按照征地补偿安置协议约定的时间交付土地。2016年8月8日，济南市国土资源局向殷加宝作出《责令交出土地决定书》（济国土资责字[〔2016〕7号），责令殷加宝交出土地。2016年10月，殷加宝的房屋被拆除，但其未获得相应的安置补偿。
       殷加宝申请再审认为：……虽然其涉案房屋使用的土地原为集体土地，但济南市政府、市国土资源局、历城区政府2014年征收涉案集体土地时未就被征收土地上房屋进行补偿。被征收后，其房屋已经被纳入城市规划区，根据法律规定应参照国有土地上房屋征收补偿标准对其进行补偿。        最高法院认为，《条例》第一条规定：“为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动……制定本条例。”房屋所在土地的性质不同，被征收时补偿所适用的法律规定和标准亦不同。殷加宝涉案房屋所在土地征收前为集体土地，补偿时应适用集体土地征收相关法律法规，其地上附着物的补偿标准，应按照济南市政府制定的标准执行，不应适用《条例》的相关规定。另外，殷加宝的住宅用地在土地征收前为农村集体土地，且有关行政机关在征收集体土地的同时，已对被征收土地上的房屋等地上附着物进行补偿安置，故本案不属于征收已经转为国有的原集体土地上的房屋的情形，不符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条适用的情形，因此殷加宝要求济南市政府、市国土资源局、历城区政府按照国有土地上房屋征收补偿标准履行安置补偿义务的再审请求，不能成立。
 
       2.在旧城区改造的过程中，政府通过商业开发的形式来补充旧城改造资金的不足，其目的仍是为了改善被征收人的居住环境、提高生活品质。商业开发仅是房屋被征收后土地利用的一种手段，只要房屋征收补偿安置确保了被征收人获得安置补偿的选择权，就不能据此否定征收的公共利益目的。        再审申请人张荔、周维昌、雷远华、文智丽、吴仁贵、符海清、刘敏、包普安、张雄、韩亚英、李洪杰与被申请人海口市美兰区人民政府、海口市人民政府房屋征收决定案
       案号：（2017）最高法行申6972-6976、6978-6979、6981-6984号
       审理法院：最高人民法院（第一巡回法庭）
       合议庭：熊俊勇、司明灯、龚斌
       裁判日期：2017年9月22日        2015年12月10日，海口市美兰区政府作出公告，向社会公布海美府（2015）30号《关于下洋瓦灶片区建设项目房屋征收的决定》（以下简称30号征收决定）及《海口市美兰区下洋瓦灶片区棚户区（城中村）改造项目征收补偿方案》。申请人房屋在涉案征收范围内。2016年1月11日，包括再审申请人在内的静仙苑小区199名被征收人申请行政复议，请求撤销30号征收决定。2016年2月29日，海口市政府作出海府行复决（2016）6号行政复议决定（以下简称6号复议决定），维持30号征收决定。2016年3月3日，海口市政府送达复议决定。本案被征收人遂提起行政诉讼，请求撤销6号复议决定和30号征收决定。
       在再审过程中，再审申请人主张改造范围内有商业开发项目，因此不是出于公共利益征收。        最高法院认为，在旧城区改造的过程中，政府通过商业开发的形式来补充旧城改造资金的不足，其目的仍是为了改善被征收人的居住环境、提高生活品质。商业开发仅是房屋被征收后土地利用的一种手段，只要房屋征收补偿安置确保了被征收人获得安置补偿的选择权，就不能据此否定征收的公共利益目的。
       二、实务小结
       本条在实务中产生的争议问题主要涉及《条例》的规范和保障对象。
       （一）规范对象：国有土地上房屋征收与补偿活动
       1、关于规范对象问题，规范国有土地上房屋征收与补偿活动关键是规范政府和征收部门的行为，明确政府和征收部门的职责和权限，以及实施征收与补偿工作的方式、内容、程序、法律责任等。同时，规范被征收人，以及与征收补偿相关的其他单位和个人的行为，如征收部门委托的实施单位、评估机构等。
       2、关于调整对象问题，根据《土地管理法》规定，我国土地分为国家所有以及集体所有。土地性质不同，决定征收适用的法律、程序不同。《条例》第一条在立法目的上明确本条例规范的是国有土地上房屋的征收与补偿活动，决定调整对象限定为国有土地上的房屋，而对于集体土地上房屋，不予适用。
       3、关于“城中村”征收补偿问题，“城中村”主要分为：一种集体土地被划入城市规划区后被征收，农民户籍转为城市户籍，但因故未拆除原有集体土地上房屋；另种集体土地周边相继被征收，农民户籍仍保留农村户籍，整个区域已划入城市规划区，但集体土地上的房屋未被征收。根据《土地管理法实施条例》及原国务院法制办、国土资源部国法函〔2005〕36号针对该条例第二条第（五）项的解释意见，集体土地在依法征收完成后，方能转变为国有土地。
       《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条规定，征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。因此，适用该规定的前提，应是集体土地已完成征收并纳入城市规划区，且被征收土地上的房屋及其他不动产未及时进行安置补偿。
       （二）保障对象：被征收房屋所有权人的合法权益
       《条例》属于我国城市国有土地上的房屋征收补偿的第三次立法，第一次1991年《城市房屋拆迁管理条例》，第二次2001年修订该条例，第三次即2011年本《条例》。1991年条例规定“保护拆迁当事人的合法权益”，2001年修改为“维护拆迁当事人的合法权益”；2010年1月、12月，原国务院法制办就本《条例》的两次“征求意见稿”中，均使用“保障被征收人的合法权益”的表述，但在2011年1月公布本《条例》时调整为“保障被征收房屋所有权人的合法权益”。
       据此，本《条例》保障的对象是以房屋所有权人为代表的、在房屋征收法律法规体系中具有特定合法权益的主体。司法实践中往往将房屋性质、权利性质等作为国有土地上房屋征收补偿行政诉讼原告主体资格的判断要素，例如涉及公有房屋、经营性用房的承租人合法权益如何保护等问题。针对被征收人的合法权益具体保障等相关内容将在后文中予以具体阐述。
 
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